政策性租赁住房的筹集路径与实践

  4月30日，中央政治局召开会议，强调要坚持“房住不炒”定位，增加保障性租赁住房和共有产权住房供给。这是去年年底中央经济工作会议和今年全国两会等重量级会议之后，保障性租赁住房又一次在中央最高级别会议上被重点提及。补齐保障性住房短板，特别是增加保障性租赁住房供给已经成为党中央的重大决策部署，也成为各级政府今年乃至“十四五”时期的工作重点。

  自2016年国务院出台《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》以来，我国住房租赁市场蓬勃发展，截至2020年底，已有3800多万困难群众住进公租房。各城市通过新建、改建、盘活存量等多种方式筹集政策性租赁住房，尽最大努力帮助新市民、青年人等群体缓解住房困难。尽管如此，由于历史欠账和人口流动加速等原因，一些热点城市租赁住房供应仍存在较大缺口，供需错配严重，租金持续走高，政策性租赁住房的筹集成为解决大城市住房问题的重要突破口。

  ━━━━政策加持助力租赁住房筹集

  2019年初，国家发改委、住建部等9部委联合发布《进一步优化供给推动消费平稳增长 促进形成强大国内市场的实施方案（2019年）》，明确将符合条件的农业转移人口纳入住房保障范围。支持部分人口净流入、房价高、租赁需求缺口大的大中城市多渠道筹集公租房和市场租赁住房房源，将集体土地建设租赁住房作为重点支持内容。随后，财政部下发《中央财政城镇保障性安居工程专项资金管理办法》，对公租房保障和城市棚户区改造、老旧小区改造、住房租赁市场发展给予专项资金支持。首批16个城市（北京、长春、上海、南京、杭州、合肥、福州、厦门、济南、郑州、武汉、长沙、广州、深圳、重庆、成都）和第二批8个城市（天津、石家庄、太原、沈阳、宁波、青岛、南宁、西安）相继列入中央财政补贴范围，专项资金补贴用于2019年至2021年间新建、改建、运营的住房租赁项目。截至目前，已有北京、上海、深圳、武汉、成都、南京、杭州、合肥、厦门、西安、宁波、天津、济南、重庆、石家庄、南宁等16个城市公布了中央财政支持住房租赁市场发展试点专项资金管理办法。2020年5月，住建部协调中国建设银行与广州、杭州、济南、郑州、福州、苏州等6个试点城市签署《发展政策性租赁住房战略合作协议》，预计在未来三年内，提供不少于1900亿元贷款，扶持6城市筹集80万套（间）政策性租赁住房。

  政策红利的加持为租赁住房建设和筹集提供了强大助力，热点城市一方面加大租赁住房土地供应，另一方面积极开拓新渠道筹集租赁住房房源。深圳在年度工作计划中提出2021年建设筹集租赁住房10万套；上海2021年计划新增5.3万套租赁住房供应，包括8000套公租房；武汉2021年计划新建、筹集租赁住房9.3万套（间）；太原2021年计划筹集租赁住房 4 万套，其中新建、改建 2 万套，盘活 2 万套；合肥计划筹集政策性租赁住房不少于3万套（间）；郑州全市计划筹集各类租赁住房1万套（间），培育专业化住房租赁企业50家。

  ━━━━“建、改、收”，筹集路径各有利弊

  增加政策性租赁住房供应，不外乎三大路径：新建、改造和收集。今年全国两会上，全国政协委员、广东省住房和城乡建设厅厅长张少康针对租赁住房筹集即给出了“‘建一点、改一点、收一点”的建议。“建一点”是指在房源较为紧缺的地区，可以通过新增供应租赁住房用地，或利用集体建设用地和企事业单位自有闲置土地，建设一批租赁住房。“改一点”是指结合城市老旧小区改造和闲置非住宅（如商业办公用房等）改造等，盘活一批存量房屋，通过外部环境改造、内部功能优化等，新增改造筹集一批租赁房源。“收一点”是指采用市场化手段，通过专业化企业运营的方式，将一批闲置的住房收集起来，统一服务标准后重新向市场出租，提高空置住房的利用效率。可以说这三种筹集路径各有利弊，各地需根据具体情况选择适合的路径。

  新建：土地供应是最大难题

  目前新建租赁住房土地供应主要来自两大渠道：一是国有土地出让，出让方式包括直接出让租赁住宅社区（R4用地），通过招拍挂竞自持用地，在商业项目上配建人才住房用地等；二是利用集体土地建租赁住房。在国有建设用地出让方面，今年自然资源部针对22个热点城市出台了土地集中出让新规，并要求要单列租赁住房用地。目前已有至少18个城市公布了年度住宅用地供应计划，并基本实现了单列租赁住宅用地。从供地规模上看，比往年有了明显增加。其中北京租赁住房用地占住宅用地的比例接近30%，其他城市基本在10%左右；租赁住房占商品房用地比例，18个城市均超过了10%。

  通过招拍挂集中出让租赁住房用地是增加租赁租房最直接的方式，但也存在一些难题。一是对于拿地企业来说，如何运营实现盈利是最大的难点，土地持有成本高、回收周期长，缺乏有效的退出机制，因此企业拿地的积极性值得怀疑。二是地块的区位选择是否与需求相匹配也是一大难题。租赁住房需求往往集中于城市核心商圈，对于热点城市来说这类区域新建住宅用地本就稀缺，租赁住房用地更是“奢侈品”；若选择在相对偏远的郊区，则违背了“职住平衡”的原则，增加了交通成本。

  利用集体土地建设租赁住房是近年来一直在试点的土地供应方式，目前已经有北京、上海、广州、杭州、南京、成都等18个城市开展试点，北京、上海、合肥等城市已经成功实现项目竣工并开业，广州、武汉、郑州、福州、杭州、佛山、海口等大多数城市已经有项目开工并即将投入使用。但是相对国有建设用地，集体土地建租赁住房虽然破解了土地成本难题，但选址、与权益人关系的处理、收益分配等问题仍然需要逐一破解。

  此外，采取新建方式，从企业拿地到规划设计再到建成投用，至少需要一两年时间才能形成有效的市场供应。如需解决租赁住房的“近渴”，还需更为高效的方式加以解决。

  改造：土地“变性”需实施细则跟进

  目前房地产市场正由增量市场转向存量市场，城市更新和老旧小区改造成为提升城市化水平的必由之路。城市化过程中出现的产业错配、资源错配和资源低效利用等问题亟待通过更新改造加以解决。一些工业地产、产业园区和商业项目可以通过更新改造和土地性质调整，改造为租赁住房，形成有效供给。

  2016年国务院出台的《国务院办公厅关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》（39号文）即明确，允许将商业用房等按规定改建为租赁住房，土地使用年限和容积率不变，土地用途调整为居住用地，调整后用水、用电、用气价格应当按照居民标准执行。而2017年住建部、国家发改委等部门联合印发的《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》（153号文）则指出，鼓励住房租赁国有企业将闲置和低效利用的国有厂房、商业办公用房等，按规定改建为租赁住房；改建后的租赁住房，水电气执行民用价格，并应具备消防安全条件。尽管从两个文件中均找到“工改租”“商改租”的政策依据，但是对于如何进行土地用途调整、是否需要补交土地出让金、如何进行规划审批和消防验收等，并没有明确的实施细则。

  尽管如此，目前已经有北京、上海、广州、深圳、重庆等主要城市相继出台的鼓励“商改租”“工改租”的相关政策，不仅为库存的商办项目提供了一条出路，也为增加政策性租赁住房供应提供了重要渠道。

  收集：变C2C为B2C

  目前住房租赁市场80%以上房源为个人房源通过中介机构出租，属典型的C2C模式。未来的发展方向是由C2C模式转向B2C模式，市场由一大批具有运营能力、管理规范的企业和机构，对个人房源和社会闲置房源进行集中收储，按市场需求加以适当改造（如大户型改小户型）。近年来也有一些房企涉足长租公寓领域，通过收集个人房源出租，但由于缺乏可持续的盈利模式和运营能力，多数企业步履维艰，甚至由于监管不到位造成长租企业暴雷、跑路事件频发。近日住建部、国家发改委等6部委联合出台的《关于加强轻资产住房租赁企业监管的意见》，为租赁企业规范发展套上了“紧箍咒”，但是长租企业如何找到理想的盈利模式成为行业健康发展的关键。