地方试点先行 农地自由流转成新土改方向

  分析师/李莹 柳启慧

  十八届三中全会召开在即，新一轮土地改革备受关注。国土资源部组建的土地改革研究小组在为期一年的时间里，深入福建、山东等11个省50多个城市进行调研，以调研结果为基础形成关于新一轮土地管理制度改革的框架建议，为十八届三中全会土地改革奠定理论基础。

  土改金融结合或为土改新目标，农地自由流转成为土改主基调

  十八届三中全会有望对新一轮土改做出纲领性部署，但具体改革制度仍难有重大的突破。我们认为，虽然具体土改内容尚不明确，但是促进农村集体建设 用地流转、将土改与金融结合、保障农民在土地流转中的权益是本次土地改革的政策目标，此目标也与推进城镇化和经济增长、缩小城乡差距的国家总体目标一致。

  在不触碰现有土地政策标准等法律法规的底线下，规范征地补偿标准、遵循“公平补偿原则”，盘活存量建设用地，允许农村经营性集体建设用地入市自 由流转、确保农民权益，严禁将农地直接流转为商品房建设是新土改的总体方向。其中，农地直接入市则首先要确保不越过18亿亩耕地红线，在此基础上探索建立 农村集体经营性建设用地使用权流转制度，才能真正实现政府放权，逐渐形成规范的农地使用权流转市场。虽然具体的土地改革制度短期内仍难“破冰”，但是在十 八届三中全会之后，相关部门有望出台新一轮土改的具体政策措施，还将部署开展宅基地制度改革试点，总结推广农村土地股份制改革经验和做法。

  地方试点先行，以点带面以获制度突破

  目前来看，我国土改的推进很可能是先从地方突破，以点带面，逐步形成整体的制度创新。近日，《广州市南沙新区条例(草案)》对外征求意见。其中 关于 “新区规划和土地利用”的问题上，首次正式以官方文件明确表示，南沙新区可以探索集体建设用地使用的流转机制，重大科技成果研发和产业化项目可以通过租 赁、入股和联营联建等方式使用集体建设用地。经省人民政府批准，南沙新区可以利用国有土地使用权，通过公司化运作，以股份形式与进驻南沙新区的重要项目进 行合作。广东南沙新区探索集体用地流转改革的明确，带动了土地改革试点在各地展开，并带动“土地换股权”、土地流转信托等试点的推进。

  杭州、宁波等地目前实行的则是“土地换股权”模式。“土地换股权”模式的实质在于，在农村土地流转和村办企业建设的过程中，农民可以将土地承包 权作为资产入股，并享受分红。该模式最早在上世纪90年代出现，该模式能有效提高农村集体土地流转效率，并在土地流转过程中有效维护农民权益。6月，国土 部部长姜大明和副部长王世元在杭州调研时指出，留用地制度(“土地换股权”为该项制度的重要方面)是杭州市保障失地农民权益、反哺村集体经济发展的一项重 要举措，既有效推进征地工作，又持续保障失地农民权益，杭州要在现有基础上进一步探索完善，为征地制度改革探索出一条新路子来。

  土地信托、换股为土改主流方向，征地制度改革亦需同步推行

  尽管由于多项法律条文的障碍及农村土地确权工作尚未完成等诸多原因，短期内不能实现土地改革制度上的根本破局，但是增减挂钩、土地流转信托及土地换股权等农村建设用地使用权流转方式均为我国土地改革开辟了新的道路。

  另外，作为打破我国土地制度二元结构的突破点，征地制度改革也需同步推行，征地制度改革试点可能在不久的将来推进，但不会在大范围内动摇这项制 度本身。同时，为防止突破土地指标，城乡用地增减挂钩制度将在未来一段时间内，继续作为规范用地的主要制度而存在。另外，具有尊重农村集体所有的权益，明 确并充分保护农民的长远利益和根本权益等优点的土地流转信托将在未来的土改道路上成为大势所趋，这不仅是在现存法律框架内进行的一项农村土地产权制度创 新，也能很好地实现农地集中和规模化经营，推动城镇化建设。最后，尽管土地改革预期强烈，但为防止土地粗放和违规利用，有关部门在对城镇建设用地指标的制 定和审批过程中，仍将维持严格标准。