[易居]2014年土地财政弱化 财税体制亟需改革

  一、房地产税收对地方财政收入的贡献

  （一）房地产税收概况

  2014年，房地产“五税”总收入为13801亿元，比2013年上升了12.7%，是2002年以来最低增幅。自2009年以来，房地产“五税”收入增幅逐年降低，说明房地产市场的发展速度已从高速转为渐趋平稳。

  （二）房地产税收对地方财政的贡献率

  2014年，5类房地产税收总和占地方财政收入的比重为18.2%，比2013年上升0.4个百分点，接近2001年的3倍，比重创历史新高。2001 年至2014年，年均涨幅接近2.2个百分点。可见，房地产类税收在地方税收中起着越来越重要的作用，对地方财政的贡献逐渐加大。

  二、我国土地出让金对地方财政收入的贡献

  （一）土地出让金收入概况

  2014 年全国土地出让金收入为4.26万亿元，较2013年上升3.2%，增幅回落41.4个百分点。整体来看，全国土地出让金收入呈现稳步上升的趋势，只有 2005年、2008年和2012年出现过一定下降，2014年受市场形势的影响，政府供地量大幅缩减，土地出让金收入增幅有限。

  （二）土地出让金对地方财政的贡献率

  2014 年土地出让金占地方财税总收入的36%，比2013年略低1个百分点，依然处于历史较高位。自2003年以来，土地出让金占地方财税总收入的比重震荡上 行，除2005年和2008年低于30%之外，其余年份占比均高于30%，在2010年一度高达40%，对地方财政收入起着不可或缺的作用。

  三、土地财政收入对地方财政收入的贡献

  （一）土地财政收入概念

  土 地财政是指地方政府为了在区域竞争中占据优势，利用土地通过各种方式获取预算内和预算外收入的行为。地方政府利用土地换取财政收入的主要形式有: 通过出让土地获得土地出让金收入；通过一系列优惠政策低价转让工业用地进行招商引资, 而后享受外资企业带来的税收效应；以大拆大建的方式进行城市扩张, 享受由城市扩张、土地占用以及房地产开发带来的税收；以土地储备中心、政府性公司和开发区为载体享受向银行进行土地抵押融资的收入。考虑数据的可得性，本 文主要从房地产税收和土地出让金两个方面来考察土地财政的问题。具体公式如下:

  土地财政收入=“五税”（或“七税”）+土地出让金

  （二）土地财政收入对地方财政收入的贡献

  以 “五税”加土地出让金的口径来计算，2014年，土地财政收入占地方财政收入的47.6%。自2001年至2014年，该比例呈波动上升的趋势，占比增长 了2.4倍，几乎占据了地方财政收入来源的一半。可见，土地财政收入是地方财税总收入的核心组成部分，是地方政府最主要的收入来源，短期内仍具有不可或缺 地位。

  如果以“七税”加土地出让金的口径来计算的话，2014年土地财政收入64995亿元，占地方财政收入的比例达54.9%。近两年该比例均在50%以上，其对地方财政发挥着不可替代的巨大作用。

  四、我国地方财政支出状况与债务风险

  （一）我国地方财政收支现状

  近十年来我国地方财政支出规模持续扩大，其增速远高于地方财政收入，因此收支差额也在不断扩大。2014年，地方本级财政收入75860亿元，比上年增加 6891亿元，增长10%。地方本级财政支出129092亿元，比上年增加9820亿元，增长8.2%，收支差额为53232亿元。从地方财政赤字比例来 看，2014年我国地方财政赤字占地方财政收入比例为70.2%，比2013年减少2.7个百分点。自2009年以来，赤字占比呈逐步缩减的走势。

  （二）我国地方政府债务的形成

  地方政府债务的借债主体主要分为地方政府（含政府部门和机构）、事业单位，和地方政府融资平台公司等。前两类债务主体借债主要是满足公共事业快速发展的融资需求，地方政府融资平台则主要是满足地方经济建设发展的需要。

  按审计署2013年12月《全国地方政府性债务审计结果》公告，截止2013年6月底，我国地方政府债务在三类主体间的分布如下：融资平台49.3%，政府部门28.7%，事业单位(经费补助事业单位、公用事业单位和其他单位)22.1%。

  （三）地方政府财政收支压力与债务风险

  按 照审计署的公告，2013年7至12月我国地方政府债务到期额为32944亿元，占全部债务总额的18.4%；2014年我国地方政府债务到期额为 35681亿元，占全部债务总额的20%。从债务负担来看，2013年、2014年地方政府债务负担最沉重，随着平台融资集中到期，未来两年到期债务规模 增长更快，而财政收入增幅由于房地产市场的低迷、政府对平台融资的控制等因素难以大幅提升，届时地方政府以及融资平台将面临更大还本付息的压力。

  五、结论

  基于以上的实证研究，得出以下几点结论：

  第一、房地产税收收入增速减缓。2014年房地产七类税收占地方财政收入的比重为29.5%，比2013年略降。房地产市场的低迷直接降低房地产税收收入，加大了地方政府的还贷压力，所以地方政府将具有更大于中央政府的救市动力。

  第 二、地方政府土地财政格局未变。2014年土地财政收入占地方财政收入的47.6%，以“七税”口径计算，该比例超过50%。房地产税收与土地出让金收入 仍然显著的影响着地方政府的财政收入，特别是土地出让金收入已成为地方财政非税收收入的主要来源，短期内仍具有不可或缺、不可替代的地位。

  第三、地方政府潜藏财政风险。非税收入占比过高，增加了财政收入的不稳定因素。如果今年房地产市场走势持续低迷，则地方财政收入将面临越来越大的压力。主要体现在商品住宅交易环节税费减少以及土地出让金收入明显萎缩两方面。

  第 四、从长期看，发达国家经验表明，房地产持有环节的税种将成为基层地方政府收入主要来源，当前国家正在推进房地产税立法，正在朝着以卖地收益为收入主要来 源，转向房地产税收，尤其是持有环节的税收为主进行改革。但这一转变过程，需要很多年。这对于国家财税体制改革、地方政财收入方式转变，提出了挑战。

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