民间争论期过渡到立法准备期:房地产税总体思路出炉

刘娟2018-03-13 15:02:29来源:时代周报

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  不再有任何悬念,“征收房地产税”按下了立法准备确认键。

  此次两会,四天内,顶层设计在三个重要场合对房地产税均有表态,释放的信息量巨大、具体。从民间争论期过渡到立法准备期,我国房地产税草案已有初步轮廓,重要问题论证和内部意见听取正在同步进行,时间表进一步清晰。作为国内税改的重要方面和楼市调控长效机制的重要部分,我国房地产税立法有望在近几年取得实质性突破。

  时代周报记者采访发现,目前业内关注的焦点主要集中在房地产税的内涵、开征的理论基础、开征的可行性、配套制度如何改革、对房价的影响、对土地财政的影响等问题上,存在相当大的公共讨论空间。

  房地产税渐行渐近背后,将是怎样一场嬗变?外界仍在等待清晰的框架和明确的路线图。

 三次官方亮相信息量巨大

  历经四年多酝酿与准备,房地产税正式进入立法时刻。

  3月4日,十三届全国人大一次会议首场新闻发布会上,新闻发言人张业遂的一席回答,将房地产立法带进公众舆论场。“房地产税立法是社会普遍关注的一个问题,加快房地产税立法是党中央提出的重要任务。”张业遂表示,由全国人大常委会预算工作委员会和财政部牵头组织起草,目前正在加快进行起草完善法律草案、重要问题的论证、内部征求意见等方面的工作,争取早日完成提请常委会初次审议的准备工作。这也是继2013年底,十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,并提出“加快房地产税立法并适时推进改革”之后,迄今为止高层首次对外透露房地产税立法的相关进展。

  “健全地方税体系,稳妥推进房地产税立法。”3月5日,李克强总理所作的2万字政府工作报告中,明确了顶层设计的决心,这也是时隔四年,房地产税第二次被写进政府工作报告。

  3月7日,财政部记者会上,财政部副部长史耀斌用超过900字的篇幅谈及房地产税,称“目前,全国人大常委会预算工作委员会、财政部和其他有关方面正在抓紧起草和完善房地产税法草案。总体思路就是立法先行、充分授权、分步实施”。

  相比往年原则性的表述,房地产税在今年全国两会上的三次官方亮相,时间密集且信息量巨大。

  3月6日下午4点,天风证券组织了一场房地产税及政府工作报告专家解读会,主讲人是长平经济研究所执行所长、原《财新》宏观部副主任王长勇。解读会一开始,王长勇就下了一个判断,“房地产税的立法,最快可在2020年的两会表决通过。”

  依据多年跟踪房地产税与其他税法的研究经验,王长勇给出了一张房地产税立法的民间版时间表:

  (相关部门)最快到今年年底完成立法草案的初稿;最快在2018年12月份的全国人大常委会上完成一次初步审议;2019年,全国人大常委会完成三次审议;第一次审议和第二次审议以后,预计会有一个向全社会公开征求意见的过程,至少30天;不出现任何波折的话,最快要在2020年提交全国人大常委会表决。

  全国政协委员、财政部原部长、全国社保基金理事会理事长楼继伟的发言,侧面印证了王长勇的猜测。全国政协十三届一次小组会期间,楼继伟透露,房地产税立法草案预计将在今年进行首次审议。

  国家行政学院经济学教研部教授冯俏彬直言,如果今年草案能提交全国人大审议,对于房地产税立法来说,应该算是迈出了重要的一步,这意味着各部门间已形成统一意见。

  事实上,史耀斌在回答房地产税问题时,用了一个之前并未出现过的词汇:完善,这与张业遂的“房地产税方案已在内部征求意见”表述相呼应。可以断定,各主管部门正在一个已经基本形成共识的基础方案上工作,这是一个突破性的进展。

 等待完备的税收征管模式

  如何立法,取决于房地产税的立法取向。

  史耀斌开宗明义地称,房地产税主要是调节收入分配特别是个人财富集聚,起到促进社会公平的作用;同时,能够筹集财政收入,满足政府提供公共服务的需求。这意味着,房地产税首先是调节税,然后才是收入税。

  “大多数国家都实行了房地产税制度,都有一些共性的制度性安排,我们会参考一些特点。”史耀斌介绍的四点共性,勾勒了中国版房地产税的初步轮廓:按照评估值来征税;都有一些税收优惠;属于地方税,收入归属于地方政府;需要建立完备的税收征管模式。

  “当然,我们还会从中国的国情出发来合理设计我们房地产税制度。”史耀斌透露,比如说合并整合相关的一些税种,再比如说,合理降低房地产在建设交易环节的一些税费负担等。这也是国内专家的一致呼吁:不能把国外的现行做法当成完全的标杆,在立法过程中一定要充分考虑民意。

  房地产税绝非一夜间突然醒来。任何税收问题都不仅仅是财政问题,亦是社会问题。

  中国房产税的最早文件,可以追溯到1950年的《全国税政实施要则》,其中明文规定“全国统一征收房产税”。1986年,国务院颁布并正式实施了《中华人民共和国房产税暂行条例》,并成为迄今为止国内房产税的适用依据。

  这份暂行条例,将个人非营业用房列入免纳房产税之列。但当房地产行业成为国内经济支柱、住宅买卖热火朝天时,推进房产税改革的声音日益响亮。

  从2003年酝酿改革,到2011年重庆、上海两地试点,过去十多年里,针对个人住房保有环节征收的狭义房产税,引发了沸腾讨论和民意焦虑。

  梳理这一历程不难发现,这些年,房地产税改思路也在逐渐变化:单一税种房产税的概念慢慢被弱化,指代整个房地产税收体系的房地产税逐渐走进公众视野,并来到了以立法推进改革的新阶段。

  今年全国两会召开之前,全国政协委员、中国财政部财政科学研究所所长刘尚希在国务院发展研究中心主管的《中国经济报告》中阐述了他对房地产税的想法:定位房地产税为调节税,对住房资源配置、贫富差距和住房投机的预期性这三方面进行调节;同时,对经营性房产的征税和对非经营性房产的征税分开考虑,不宜一锅煮。

  在改革方式上,刘尚希建议,应适当给地方分权,考虑让地方有更多的选择。在他看来,重庆、上海的房产税试点有两条重要经验:其一是让地方自主选择,可以因地制宜制定方案;其二是让实践说话,不事先下结论。

  “中央会定一个大的框架,包括征收范围、时间、税率、免除免税的面积等优惠政策。”王长勇也推断,从现在立法的情况来看,大概率应该是交给地方政府,可能会到省一级政府去解决。具体制定实施细则,可能是2021年由各地制定,第一批可能会是北京、上海、深圳、广州、杭州、南京、重庆,开始征收是2022年。

  按照王长勇预测的趋势,未来的房地产税征收,不太可能把全国的房子加起来征收,应该不会跨出城市政府的范围。房地产税正式推出后,现有房产税、契税、土地增值税、城镇土地使用税、耕地占用税等五个税种会进行合并,最后可能保留一个交易环节税种契税,和一个保有环节税种房地产税,“但这个替代过程会是非常缓慢。”

  从重庆、上海两地试点结果来看,房产税收入无论是与地方税收收入还是财政收入相比,都仅仅是个零头,不可能成为主体税种或替代土地出让金。

 配套改革还有一段攻坚路

  房地产税以如此高频率进入官方语境后,接下来,各方要在立法准备期内完成更细致的配套改革,还有一段攻坚路要走。

  “税制的功效要真正实现,依赖于征管能力。若是征管做不到,税制设计得再好,也是纸上谈兵,毫无意义。”刘尚希称,房地产税面向家庭征收,是对征管的一个极大挑战。这是一种个性化的征收,因为每一个家庭的房产情况不同,家庭状况也不一样,征收机关必须上门一户一户地去核实、评估、征缴,加上人口流动,其工作量之大将是难以想象的。更不要说,如何定义家庭、给予其优惠和照顾,颇为复杂。

  据了解,全国共有30多种产权属性,其中仅北京各类产权属性的住房至少有十七八种,如商品房除一般住宅外,还包括外销和内销房,两限房(限价格、限套型)、自住型商品房等;政府部门公共住房包括房改房、央产房、军产房、校产房、乡产房、使用权公房等;保障性住房有经济适用房、廉租房、公租房、安置房,等等。

  此外,住房基础信息管理参差不齐,房产价值评估基础薄弱,还有对争议的仲裁,以及仲裁的公正性和可信性问题等。

  为了解决这一难题,国家正在加速实行不动产登记制度:一方面,市县一级的不动产登记已经接入全国不动产信息登记平台,比预期提前;另一方面,对于存量的纸质房屋产权登记信息,住建部和国土部要求2017年年底前必须全部复制和移交到不动产统一登记平台上。其次,国家已经运行了十多年的物业税模拟评估“空转”征收,并在重庆和上海进行了试点,可以说对房地产按照评估值征收已经积累了丰富经验。

  “当前相关部门已具备解决技术条件的能力,但房地产税真正落地,还需要决策层通盘考虑政治、经济、社会等各方面因素。”冯俏彬表示,房地产税征收对象是千万个的家庭和个人,不仅是一项税制改革,更是我国税制改革从间接税向直接税的跨越,是国家治理层面的大问题。

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