突破土地瓶颈 大湾区城市更新迈入2.0时代

潘展虹2019-04-30 14:39:11来源:时代周报

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  粤港澳大湾区亟待突破城市更新瓶颈。

  4月18─19日,广东举行“三旧”改造业务培训会,省自然资源厅有关负责人提出,在存量用地基础上做文章是唯一出路。要推动“三旧”改造取得新突破,打造“三旧”改造政策体系的2.0版本、3.0版本。

  大湾区以全国0.6%的占地面积贡献全国12%的GDP。未来大湾区须向有限土地要更高GDP产出,但土地资源告急。克而瑞研究报告显示,2018年深圳和东莞的开发程度已近50%,珠海、佛山已超过35%,超出国际开发警戒线30%。A

  “城市更新是大势所趋,整个大湾区都在关注城市更新。”广州市现代城市更新产业发展中心执行院长江浩对时代周报记者说,要满足“宜居宜业宜游的优质生活圈”的湾区建设定位,需均衡产业发展空间和居住、服务空间的发展比例。

  破题空间或在“工改工”。

  “工改工”类城市更新是指将现有土地性质为普通工业用地(M1)改变为新型产业用地(M0),将旧工业区拆除重建升级改造为新型产业园,产品多元化,包括新型产业用房、配套商业、配套公寓等多种物业形态。

  参与前述会议并做主题报告的广东省“三旧”改造协会副会长、中地研究院院长田光明向时代周报记者说,“工改工”不再是工业用地变新式厂房,而是配备人才公寓、商业、基础设施等,“健全的‘工改工’将提升产值,关键在于实现产城融合,职住平衡”。

  广东省自然资源厅回复时代周报记者表示,相关政策还在制定中,或在6月份后出台,为大湾区腾退更多生活生态空间。

  亟须突破瓶颈

  “三旧”改造是广东解决土地资源瓶颈的突破方式,是原国土资源部给予广东的特殊政策。2008年开始,广东各地埋头探索适合本地发展需求的城市更新方式,形成基本的政策框架和工作机制。数据显示,2008年至今年一季度末,广东累计投入“三旧”改造资金1.42万亿元,实施改造项目11248个,面积71.2万亩,其中已完成改造项目6808个,面积41.15万亩,节约土地约18.34万亩,节地率达到44.56%。2016年广东“三旧”改造工作经验提炼上升为国家政策,在全国复制推广。

  在政策东风的推动下,能改易改的项目基本改完。“三旧”改造面临瓶颈,后续改造成本高、改造意愿不高等增加改造难度,城市更新步伐逐渐放缓。“普遍面临土地权属复杂,历史遗留问题多,增量和存量难联动,‘工改工’动力不足等问题。”江浩认为,这些都是广东“三旧”改造剩下的“难啃骨头”。

  佛山某村居负责人坦承,即便解决土地权属等历史问题,在“工改居”“工改商”的利益诱惑面前,村民选择“工改工”动力仍然不足。“即使想‘工改工’,单凭村集体力量难以实现。”他对时代周报记者说,以其所在村为例,“工改商”后村民逐渐意识到保留土地权属的重要性,内生改造动力仍在,但对于工改后引进产业类型,如何规划等还需政府给予指引和支持。

  “目前亟须突破的瓶颈就是产业引进。”长期关注旧改的田光明博士认为,一方面是改造成本高,产业投资大且周期长。另一方面是缺少连片发展空间。“从目前‘工改工’项目来看,招商前置似乎越来越重要。”

  粤港澳大湾区发展战略亦为广东土地利用和管理带来了新的挑战。“例如公共配套设施供给。”田光明表示,这是大湾区城市更新面临的难点之一。要实现宜居宜业,政府考虑项目改造时应做好三生(生活、生产、生态)用地配套,并提前做好相关基础设施建设。

 解局:既要宜居又要宜业

  要缩短粤港澳大湾区与世界级湾区的发展差距,提升土地利用效率与质量至关重要。

  “深化‘三旧’改造创新探索是应对挑战最便捷有效的保证。”广东省土地调查规划院总工程师侯学平接受媒体采访时表示,“要实现宜居宜业宜游的湾区建设,需从根本上转变‘重保障轻保护,重开发建设、轻综合整治’的管理思维与方式,转变‘重拆建轻传承’‘重输血轻造血’的城市更新理念与机制。”

  广东正奋力解局,“松绑”政策逐步解决改造比例失衡难题,推动宜居宜业。年初,省自然资源厅发布《关于以“三旧”改造推动新旧动能转换提升城市发展水平的通知(征求意见稿)》,提出以非拆除重建方式实施改造,改造后用途为工业,权利人愿意投入资金改造升级生产设备并与当地政府部门签订监管协议的,可按“三旧”改造政策完善历史用地手续;另外,优先将村民愿意转为国有建设用地的旧村庄纳入年度改造计划,推进教育、医疗、住房及社会保障等同步纳入城市管理和保障体系,实现土地和人的同步城市化。

  各地陆续跟进,创新探索适应本地需求的城市更新模式,强化“工改工”改造比例。例如,广州、深圳、东莞、佛山等地划定产业发展保护区,基本按照全市规划建设用地比例的30%划定产保区,确保产业发展空间。另外,广州创新性提出“微改造,确保产业和项目的有机融合”;佛山则探索联动改造、混合开发等创新政策,以“工改居”推动“工改工”。

  省自然资源厅负责人提到,除自然资源领域相关政策外,财政、税收等综合政策也要实现突破,同时思考谋划把政策上升到法律高度,打造“三旧”改造的3.0版本。

  田光明认为,站在 “三旧”改造10年总结再出发的节点上,广东已形成较完善的政策体系,连片改造、规划、税收、财政等政策逐渐完整,珠三角各市探索可作为2.0版本参考。至于下一个阶段,确实要提升城市更新政策的法律效力。“大湾区要实现宜居宜业,需要上位法的支撑。”例如,目前国内土地管理体系重点对新增用地规划审批流程,在存量用地规划方面则有所缺失。另外各地统筹城市更新工作机构不明确,增加旧改项目的协同困难性。

  “自然资源机构改革是契机,把过去的城市规划、土地规划合并,减少协同困难。”田光明说。

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