关于取消限购令 统一开征新购房产税的政策建议

高波2011-12-28 18:21:31来源:中房网

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南京大学高波教授主持完成的国家社科基金项目《中国房地产业:周期波动、宏观调控与健康发展》的最终成果,以及国家社科基金重点项目《扩大内需与引导住房理性消费的宏观经济政策研究》和国家教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目《我国城市住房制度改革研究》的阶段性报告,对我国房地产市场宏观调控的效应和制约因素进行了分析,提出了一些相关的对策建议。

一、新一轮房地产市场宏观调控的效应分析

2010年初以来,我国开始了新一轮紧缩型的房地产市场宏观调控,各项宏观调控政策持续出台,宏观调控措施层出不穷,部分一、二线城市实施限购令,上海和重庆进行开征房地产税试点,适度宽松的货币政策已经调整为稳健的货币政策、房地产信贷不断收紧、贷款利率持续上升,以及确立了制定“新建住房价格控制目标”的制度和行政问责,不断加强住房保障,等等。上述宏观调控措施的实施,使我国房地产市场发生了一些积极变化,部分城市房价过快上涨的石头得到明显遏制,土地市场不断降温,房地产市场的投资和投机需求得到有效治理和抑制。统计数据显示,2011年4月份开始,已经连续5各月新建商品房价格环比下跌和环比持平的城市个数在不断增加。截止到2011年9月份,70个大中城市,与上月相比,价格下降的城市有17个,持平的城市有29个。环比价格上涨的城市中,涨幅均未超过0.3%。2010年全国平均房价上涨7.45%,2011年上半年上涨9.92%,扣除通货膨胀因素,全国平均房价上涨相对合理。与此同时,保障性住房建设取得明显成效。截至9月底,全国城镇保障性住房和棚户区改造住房已开工986万套,开工率高达98%。

二、限购令与房地产市场的现实困境

我国新一轮房地产市场的宏观调控取得了较好的成效,但也存在一些令人担忧的问题,特别是部分一、二线城市限购令实施以来产生了一些新的问题。现实中,房地产市场出现了量价大幅波动,一些城市的房地产交易量大幅萎缩,全国土地成交量明显降低,土地流拍率不断上升,房地产市场拐点已现且进入观望期。根据我们对我国房地产周期波动的研究结论,预期未来一至两年,房地产市场将处于衰退和萧条期。尽管在短期,限购令具有一定的积极作用,但是从长期看,限购令导致很大的负面影响。具体表现在一下几个方面:

一是区域房地产市场存在不同程度的扭曲,对全国统一大市场的形成产生阻碍。限购令对限购地区和非限购地区产生了不同的影响,可谓是“摁下葫芦浮起瓢”,导致房地产市场的扭曲。对于限购的一、二线城市来说,大量的投资、投机需求被挤压出去,导致投资、投机资金流向不限购的二、三线城市或房价更低的县城和小城镇,以及投向商业地车写字楼等非住宅房地产。而非限购的二、三线城市面临着本地的投资需求和限购城市转移的投资需求的双重压力,迅速抬高了这些城市的房价,已经引发了公众的担忧和疑虑。限购令对住宅市场的干预,使人力资源、劳动力资源画地为牢,限制了形成全国大统一市场的基础条件资金、劳动力等生产要素的合理流动。

二是部分改善型自住需求受到抑制,并加深了户籍鸿沟。限购令直接抑制住房投资、投机需求,来达到控制房地产价格上涨的目的。但是,现实中各地所推出的限购令,不仅版本各不相同,往往还附加了许多条件,诸如户籍、个税缴纳年限、居住期限等等。这些地方的限购令在抑制住房投资、投机需求的同时,也因附加条件严苛,抬高了购房门槛,误伤了部分改善型自住需求。如果一个家庭有两套小户型住房,要把其中一套置换成更大的,由于这个家庭购买第三套房被限制,这种改善型需求将不能实现。

更为严重的是,限购令加深了户籍鸿沟,使本已逐渐淡化的户籍观念再次加深,部分地区更是借机限制外地人收入,大肆宣扬排外的地方保护主义。限购令更像是在大城市筑起了一道篱笆墙,把许多有正常购房需求的外来人员挡在了外边。

三是住房限购城市房地产市场的正常运行受到影响,并波及到了实体经济。实施限购令的城市,为了实现控制房价的目标,土地市场的交易收到了影响,土地收入减少,是地方政府保障房建设资金的压力加大,因而对取消限购或放松限购的期待较为迫切。从部分实施限购令的城市来看,限购令打压了城市的投资获利,削弱了房地产市场资源配置的功能,影响了房地产市场的政策秩序,并对实体经济产生了负面影响。

三、取消限购令、统一开征新购房产税的政策思路

出台限购令的重要目的是抑制投资、投机需求,遏制部分城市的房价过快上涨,尽管限购政策取得了一定成效,但也带来了上述三个问题。所以,限购令作为一种行政手段和一种过渡性制度安排,只能是权宜之计,一种应急措施,决不能广泛覆盖,更不能中长期化和制度化,要及时利用当前房地产市场调整的机会,寻求治本之策和建立长效机制。我们认为,一个可行的选择是,取消限购令,同时明确统一开征新购房产税,这是一条治本之策,符合房地产税制改革方向。

根据中央“改革要有顶层设计”的指示,在总结上海、重庆房产税改革试点经验的基础上,制定统一开征新购房产税替代限购令的改革方案,真正用经济手段替代行政手段调控房地产市场的运行,建立我国住房市场稳定健康发展的长效机制。限购令强行人为地压制了部分房地产需求,而一旦推出,市场需求会再次释放出来,不利于市场的稳定。而统一开征新购房产税,同样具有限购令所具有的功效,并解决限购令印发的难题,特别是通过发挥房产税“自动缓冲器”的功能,自发调节房地产市场的“冷热”,对于稳定房地产市场以及推进我国的税制改革具有积极的意义。

所谓统一开征新购房产税,是指在全国范围内借鉴上海和重庆房产税改革试点方案,对居民新购商品房超免税标准部分按规定开征房产税。在条件成熟时,根据房地产市场的运行状况,不断扩大税基和调整税率,再对居民已购存量房开征房产税,从而实现双轨并轨,用20年左右的时间,实现房地产开发流转环节税收为主向房地产保有环节税收为主的房地产税制转型。这种渐进式改革的思路,是与我国改革开放的总体战略目标完全一致的。

用开征新购房产税替代限购令的政策思路,有以下好处。

(1)交易成本低,可操作性强。由于在开征房产税初期,不涉及存量房,使征税阻力大大减小。同时对新购商品房超免税标准部分按规定开征房产税,操作难度不大,对全国住房交易信息实施联网后即可全面铺开。

(2)增加房地产保有成本,抑制房地产投资需求和打击房地产投机活动,并促进房地产使用效率提高。开征新购房产税,不伤及改善型需求,而提高了房地产保有成本,将对房地产投资和投机需求产生抑制作用。这种抑制投资和投机需求的调控方式,对囤积了住房的消费者来说,未来若干年内可以从容地做出出售或者出租的选择,彻底改变消费者囤积房源和闲置的行为,提高住房的利用率,并抑制房价过快上涨。

(3)开征新购房产税,为地方政府开辟一个新的财源,从而降低地方政府对土地财政的过度依赖。开征新购房产税,意味着地方政府有了稳定的税源,但不影响政府的土地收入,有利于地方政府摆脱对土地财政的过度依赖,真正消除高房价的根源。在亚洲国家的一些大城市房地产税占地方财政收入的比重一般在23%-54%之间,而我国目前占比还只有3%左右。所以,提高房产税占地方财政收入的比重,空间还很大。

(4)这种房地产税制改革的方案,不会引发房地产市场的大幅震荡,有利于金融安全。全国统一开征新购房产税,早起税基较小,不会产生对市场的严重冲击。由于明确未来将对存量房地产开征房产税,促使更多的空置房逐步进入市场,消费者的财产性收入增加,将导致居民消费需求的扩大,并引导居民住房理性消费。

(5)开征新购房产税,可以促进资源的合理配置,调节社会收入分配。开征新购房产税,并逐步实现双轨并轨,构建完善的房地产税制,从而形成房地产市场的自动调节器。同时征收房地产税可以发挥调节收入分配的功能。

统一开征新购房产税替代限购令,选择近期市场向下调整的时期取消限购令,而在未来一、两年房地产市场一旦出现复苏的时候,开始在全国范围内统一开征新购房产税,即对居民新购商品房超免税标准部分按规定开征房产税。受房地产周期波动规律的制约,在房地产市场向下调整期,取消限购令不可能引发房地产市场大幅反弹。具体来说,开征房产税的初期,对本市居民家庭在本市新购的人均面积超过60平方米以上的住房和费本市居民家庭在本市新购的住房征收房产税,每年按应税住房市场交易价格的70%计算缴纳,税率0.4%~0.6%。最终过渡到按房地产评估价的一定比例(70%左右)计算缴纳,税率可根据房地产市场运行的时机情况进行调整。

统一开征新购房产税,并最终覆盖已售存量房,作为一项制度创新,需要确立以下制度保障。

(1)建立健全房地产税收法律法规。清理已有的房地产税收法律法规,进行必要的修改,满足开征开征新购房产税的要求,保证了房地产税收征管的严肃性。同时,根据房地产税制改革的基本方向,进一步制定和完善相关法律法规。

(2)建立全国联网的房地产信息系统。加大地方政府房地产信息系统建设的力度,加快房地产信息系统全国联网的进程,为开征房产税提供良好的信息基础设施和硬件支持。

(3)明确房产税的归属和用途。根据国际经验,房地产税属地方税种,大多数国家的房地产税政策实行“宽税基、简税种、低税率”的原则,而房产税收入主要用于为社区更好地提供公共服务。我国在房地产税制设计和征管过程中,应给予地方政府更大的自主权,并明确各级政府对税种的管理权属。一般由中央政府制定税基,地方政府可以根据本地的特殊情况选择税率,并确定一定的减免范围。对于我国的房产税的收入,必须明确建立专户专用制度,主要用途是不断改善本地区的公共服务,并促使公关服务均等化。

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