制定减税政策要把握三个原则

熊鹭2019-02-26 11:07:56来源:证券时报

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  2019年,我国还将加大减税降费力度,笔者认为下一步在进行减税政策制定时应注意把握税负适度、结构公平、成本内化三个原则。

  一、税负适度

  有利于经济发展的税收首先要税负轻重适度。世界银行每年发布的《世界发展报告》将世界各国按人均GDP的多少划分为四种类型,数据表明,不同类型国家的宏观税负水平与人均GDP水平是正相关的,人均GDP水平越高,对应的宏观税负水平也越高。因此,随着经济发展水平的提高,宏观税负相应上升,是符合世界各国经济发展规律的。

  从这个角度看,税负轻重适度的国际比较有一个很重要的标志,是横向比轻重适度。从横向看,通常人均GDP越高的国家,政府可集中的潜在财力越多,财政收入(主体部分是税收)占GDP的比重越高。由此,一国财政收入/GDP由高到低排名大致与人均GDP排名相称,则税负(由于数据的可获得性,没有考虑财政收入中非税收部分)大致是合理的,如果明显偏离,则是税负过轻或过重。

  2013年中国政府收入/GDP为22.06%,在国际货币基金组织188个成员国中排147名,百分位为78.07%(参见《IMF世界经济展望》2013年4月版),同期中国人均GDP为6747美元,在IMF统计的182个国家中排第81名,百分位为44.20%(参见IMF2014年4月8日公布版)。2017年,中国财政收入/GDP为21.03%,中国人均GDP全球排名为71/187,百分位为37.63%(IMF2018年4月17日发布)。从这个角度看,中国税负并不重。从纵向看,通常一国随着人均GDP的提升,宏观税负(税收收入/GDP)也逐渐升高。数据显示1952年以来中国宏观税负情况,总体来说随着人均GDP的提高宏观税负增加不快。1952-1984年宏观税负平均为13.24%,1952年为14.39%,1984年为13.11%,经过了32年的发展,宏观税负还略有降低。1985-1996年宏观税负单边下降,1985年为22.58%,比1984年跳升了9.47个百分点,主要是由于“利改税”改革的影响,实际税负变化不大。1991年宏观税负跌破15%至13.66%,1995年宏观税负跌破10%至9.88%,1996年宏观税负降至9.65%。在财政日益困难的背景下,1994年启动了分税制改革,1997-2002年宏观税负开始逐渐上升,1997年为10.37%,2002年为18.84%。如果考虑利改税一次性影响宏观税负约9.47个百分点,则1952年可比宏观税负约为23.85%,2018年为17.37%,62年来,随着经济的发展,中国宏观税负不仅没有增长,还可能略有下降,中国宏观税负并不重。

  二、结构公平

  减税的设计不仅需要税负在总量上轻重适度,而且需要在结构上公平,结构不公平的税收不仅增加征管难度,不能取得尽可能多数纳税人支持,而且会导致两极分化。结构公平不仅包括地区之间的相对公平,也包括纳税人之间的相对公平。

  例如,在中国,经济发达地区实际税负较轻,经济不发达地区实际税负较重。以税收优惠政策为例,经济发达的东南部地区在自由裁量权范围内往往用足税收优惠,甚至从财政支出方面出台返还税收收入、发放财政补贴的政策。而经济欠发达地区则往往设置一些严格的条件,限制符合条件的纳税人享受税收优惠。

  再比如,不同所有制企业之间的实际税负往往也存在差异。通常股东是企业最重要的利益相关者,不同所有权结构的企业,股东发挥的作用不同,企业逃避税动机的大小也不相同。例如,由于目前我国对国有企业的业绩考核主要依据其财务指标,因此,国有企业较之其他所有制企业更注重盈余管理,不但没有进行逃避税安排的动机,而且倾向于调增利润,多缴税款。实证分析也表明,所有权结构与公司逃避税安排的积极性密切相关,私人所有的企业逃避税积极,国有企业、上市公司逃避税相对不积极。

  结构公平还应包括横向公平和纵向公平两方面,横向公平要求同样的条件纳同样的税,纳税能力强的多纳税;纵向公平要求代际间纳税多的多受益,纳税少的少受益,总体上不要上一代为下一代负担税收,也不要下一代为上一代负担税收。

  税收是调节公平的最主要手段,而公平与效率问题是社会的两大主要问题。税负适度主要是从效率考虑,结构公平、抑制分化,则主要是从公平考虑。目前中国仍然处于发展中阶段,发展是硬道理,通过税收结构设计,合理减税,以达到可持续税收和可持续税制的要求。

  三、成本内化

  税收要能促进或保障经济社会可持续发展,这就需要减税设计有利于节能环保,有利于成本内化。

  浪费资源、污染环境经济活动的一个普遍特征是成本外溢,资源浪费、环境污染的成本由他人或社会承担,这实际上鼓励了资源浪费和环境污染。税制的基本要求是能够使资源浪费、环境污染的成本由当事人承担,使成本内化;其进一步要求是当事人付出的成本(通过纳税)超过其资源浪费、环境污染的恢复和治理成本,这样才能真正抑制资源浪费和环境污染,建立资源节约、环境友好型社会。做到成本内化的关键是对资源浪费和环境污染的成本进行科学测度。科学测度这些复杂的成本需要市场化机制设计。

  当然,广义的成本内化,也包括税收征管成本内化于税收收入之中,而不是在税收征管过程中不考虑征管成本或将征管成本外化于纳税人头上。从这个意义上,成本内化要求征管成本占税收收入的比例尽量小。在市场经济中,税制设计应当有一个压倒一切的目标, 那就是尽可能有效率、尽可能平等地筹集收入。

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