货币政策空间有限,积极财政政策仍有七大发力空间

2018-11-16 08:54:36来源:第一财经日报

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  扩张性的财政政策不仅体现在赤字率上,还可在减税、增支、提高财政支出效率等方面更积极。

  11月14日,10月经济数据出炉,生产端工业增速略微回暖,但仍在低位徘徊,消费增速回落、汽车销售疲软,固定资产投资增速处于相对低位。

  当前经济处于下行通道,中国人民银行近期已经做出了一系列货币政策调整,然而对解决当前经济面临的挑战而言,进一步发挥作用的空间有限。财政政策近期也有所调整,但仍有发力空间。概括起来,长短期可有七大发力空间。

  从短期、应急性的措施而言:第一,财政政策“堵后门”的同时要“开前门”。第二,盘活地方国有企业和财政存量资金。第三,加大对民营企业的帮扶。

  从长期、结构性的政策而言:第一,简化税制,降低税率。第二,构建合理的央地财税关系。第三,提高财政资金的使用效率,承担社会性的刚性支出,减少可市场化的项目支出。第四,优化财政支出结构,人口流入和经济发展较好区域还有大量投资需求。

  复杂多变的国内外宏观经济形势

  从国际环境来看,全球经济景气度高位回落,中美贸易摩擦将保持长期性、严峻性和复杂性。

  财政政策与货币政策作为两大宏观经济政策,对拉动经济增长、防范金融风险具有重大意义。两者需要协调沟通形成合力,才能够在目前经济形势下发挥应有的作用。宏观经济政策制定的着眼点应是要扩大内需,而不必过于苛求保持某一增长速度。我们在坚持改革的同时,要把握政策制定的节奏与力度,正视改革的差异化和精细化,同时要做好政策对冲。

  财政政策仍有发力空间

  货币政策已经做出了积极调整,宜保持相对宽松的流动性环境,然而对解决当前经济面临的挑战而言,进一步发挥作用的空间有限。央行近期已经做出了一系列政策调整,例如降低存款准备金率、放宽中期借贷便利(MLF)的抵押品范围、设立民营企业债券融资支持工具、增加再贴现和再贷款额度等,对于降低资金成本和维护市场流动性发挥了积极作用。

  但整体而言货币政策继续发力的空间有限,主要受制于两方面:一方面,货币政策的传导机制不畅,较为宽松的流动性难以有效传导到实体经济当中。另一方面,美联储持续加息使我国资本外流和汇率贬值的压力变大,给我国货币政策的独立性带来考验。

  财政政策近期有所调整,但仍有发力空间。7月份,国务院常务会议指出,积极财政政策要更加积极。随后,稳投资系列信号不断加强,地方政府专项债券发行和使用进度加快,减税政策不断出台。有专家担忧减税、增支等方式会造成我国财政赤字率上升,带来债务风险。但也有专家指出,从国际经验来看,仅凭政府赤字率或债务率难以判断债务风险。例如2008~2017年间,在主要经济体中,欧元区财政赤字率较低,为3.5%,但恰恰发生了主权债务危机。

  由此可见,赤字率、债务率与经济和金融风险的关系模糊。政府需要避免债务率过高,但不同国情下何种水平债务率最合适难有统一标准。从其他国家对政府支出的操作经验来看,在总需求不足时需要政府积极扩大支出,维护就业市场稳定,避免经济增长过度下滑。虽然扩大支出短期内会增加政府债务,但挽回了由于需求不足带来的产出损失。政府债务增加惠及了其他部门的增长,国内生产总值增加,全社会总的债务率未必上升。

  积极财政政策的七大空间

  财政政策不仅要与货币政策相协调,还要短期、应急性措施与长期、结构性政策相搭配。扩张性的财政政策不仅体现在赤字率上,还可在减税、增支、提高财政支出效率等方面更积极;不仅体现在一般公共财政预算上,还应关注广义财政(“四本账”财政以及地方政府的预算外支出);不仅体现在中央层面上,地方政府也有较大空间。

  从短期、应急性的措施而言:

  第一,财政政策“堵后门”的同时要“开前门”。财政部的23号文件对金融企业参与地方政府、国有企业、PPP以及地方政府融资平台的投融资行为进行了规范,堵住了地方政府违规举债的后门,降低了经济运行的系统性风险。但需要注意的是,目前财政预算中对基建的支出安排远低于现实中的合理需求。认真贯彻实施23号文件之后,基建投资将面临巨大的资金缺口。今年以来的基建投资下滑已经让问题初现端倪,未来仍将面临较大压力,因此需要地方政府积极“开前门”。

  因此,对于地方政府债务要清楚划分市场与政府的界限。其一,将地方政府投资公益和准公益类建设项目(现金流收益较低的不可市场化项目)形成的历史债务纳入预算内政府债务,不具备公益性质的建设项目(现金流收益较高的可市场化项目)采取市场化的手段处理。

  其二,合理安排未来预算内基础设施建设支出规模,避免GDP增速快速回落。在保持必要基建规模的同时,尽可能地降低政府真实债务负担。这一措施并非扩大政府支出和政府债务,而是将财政债务和赤字显性化、规范化,便于今后更加科学的管理,有助于维护宏观经济稳定,有助于降低全社会经济风险,也有助于降低未来的真实财政负担。

  另外,财政政策“开前门”需要有配套措施,要建立科学的决策机制。一是要增加地方政府投资决策的透明度,减少投资的盲目性,提高投资效益。二是要建立地方政府的信用评估系统,加强地方政府债务约束。三是应当发展地方政府债,包括国债的二级流通市场。

  第二,盘活地方国有企业和财政存量资金。各种社会资源倾向于向国有企业积累,是我国特有的国情。经过改革开放四十年的发展,国有企业有了较为充足的净资产,然而最终落实到国有资本经营收入中的资金却较少。因此,应将深化国有企业改革与解决当前的财政困境结合起来,盘活国有企业资金以弥补地方政府财政短缺。另外,对不断累积的财政存量资金,应逐步明确资金的范围与规模,提高财政资金的使用效率,让地方政府的财政存量资金能够发挥更好的作用。

  第三,加大对民营企业的帮扶。近年来供给侧改革“三去一降一补”对民营企业带来了较为严重的冲击,尤其在经济下行期,金融机构出于避险需求,资源更加侧重于国有企业。民营企业贡献了大量的GDP、税收以及就业,是我国经济增长的主要动力。在如今我国民营企业经营遭遇困难时期,财政政策可通过减税降费等手段加大对民营企业的支持,并发挥财政引导作用(例如设立企业应急周转金和转型补偿金),缓解民营企业融资难融资贵问题,提振民营企业的信心与发展动力。另外,坚定不移的市场化是解决民营企业的长期举措,将国企与民企一视同仁,充分发挥市场机制作用。

  从长期、结构性的政策而言:

  第一,简化税制,降低税率。近期财政部出台了很多减税政策,但大都是在税基上作调整。我国的税制较为复杂,导致管理成本高、市场主体的获得感不强。相对而言,美国特朗普政府的减税政策较为简单明晰,通过直接降低企业部门的税率,更能激发微观主体的活力。如此一来,不仅能够让实体部门通过减税得到资本金的增益,资本充足率和资本回报率的提升,也能借机修复企业的财务报表,修正银行对这些优质企业的风险偏好,是财政政策配合疏通货币政策传导机制不畅的重要举措。

  第二,构建合理的央地财税关系。当前我国“分税制”的财政管理体制呈现出地方政府事权责任突出、中央财权集中再分配的特点。中央通过对地方税收返还和转移支付的方式进行二次划分,但需要地方政府层层申报和审批,使得资金的使用效率降低。应理顺中央和地方政府间的财税关系,减少中央分享增值税的比例,降低对地方转移支付和税收返还的规模。不仅可以弱化地方财政对中央财政的过度依赖,防范道德风险,而且可以在一定程度上缓解地方政府投资资金来源紧张问题。

  第三,提高财政资金的使用效率,承担社会性的刚性支出,减少可市场化的项目支出。财政政策作为国家治理的工具,应关注财政风险与公共风险的平衡。从操作性上,可对财政支出进行微观主体划分,承担起对教育、医疗、养老、环保、扶贫等公共领域的刚性支出。尤其在我国老龄化不断加快,甚至将出现“未富先老”的情况下,应加速建立、健全养老保障体系,降低未来财政在社会性支出方面的压力。而对那些可以通过市场化手段解决资金来源、有良好现金流收益的项目,财政应逐步减少其支出,让市场在资源配置中发挥决定性作用。

  第四,优化财政支出结构,人口流入和经济发展较好区域还有大量投资需求。从国内情况来看,过去十多年基建投资增速一直高于名义GDP增速,基建投资有向下调整的需求。然而,考虑到中国的城市化水平仍然偏低,人口仍在大规模跨区域流动,对人口流动和经济发展尚好的区域而言,仍有很大的基建投资需求和潜力。从财务角度而言,越是人口流入、经济发展快的城市,地方政府赤字率越低,对基建的财务承担能力更强。从功能角度来看,越是人口流入、经济发展快的城市,基建越能够服务更多的人群和经济发展。

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