土地节约集约利用势在必行

黄晓芳2019-06-25 16:12:18来源:经济日报

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  一方面,可供开发的土地越来越少,人们生活交通成本越来越高;另一方面,随着近年来房价一路高歌猛进,地价水涨船高,人们居住、生产需要的土地成本越来越高。专家表示,需要从宏观层面、区域层面、专项层面,构建用地节约集约利用状况的评价体系,同时还要因地制宜,盘活存量土地——

  6月25日是第29个全国土地日,主题为“严格保护耕地 节约集约用地”。专家学者在近日召开的节地中国学术研讨会上表示,当前土地利用已步入存量时代,存量土地开发潜力巨大,节约集约利用将是大势所趋。

  农村建设用地浪费现状堪忧

  说起我国基本国情,“人多地少”肯定是其中一条。其中“地少”大致有3方面含义:即人均占有量少、优质耕地少、耕地后备资源少。我国陆地国土面积为960多万平方公里,居世界第三位,但细算下来,优质耕地、人均耕地、后备耕地都不多。

  而且,在我国城镇化进程中,建设用地规模扩张过快。2000年至2012年,我国城镇建设用地增长了70%,城镇建成区人口密度大幅下降。目前,城镇工矿建设用地中处于低效利用状态的有5000平方公里,占全国城市建成区的11%。

  中国农业大学土地科学与技术学院教授朱道林曾参与一项调查,结果显示全国超六成省份商业服务用地地均第三产业增加值低于全国平均水平,整体产业效益偏低,半数以上省份工矿仓储用地产业效益低于全国平均水平,整体产业效益不高。

  朱道林说,从全国空间格局来看,2009年以来,商业服务用地地均第三产业增加值呈现从沿海到内陆递减的规律。工矿仓储用地产出呈现“东南高、西北低”的格局,以东南沿海各省份为主形成明显的带状高值区。

  从住宅用地来看,我国住宅用地比例及人均住宅用地面积高于全国平均水平的省份在一半左右。2017年测算显示,全国城镇住宅用地占比平均为33%,人均住宅用地面积为39平方米。

  浙江大学土地与国家发展研究院教授叶艳妹对农村建设用地的浪费情况颇为关注。她展示出一组数据,2006年至2015年,农村人口向城市转移了1.9亿人,但农村建设用地不仅没有相应减少,反而增加了255万公顷,人均农村建设用地高达325平方米。

  土地利用向内涵提升转变

  朱道林表示,长期以来的粗放型经济发展模式造成了我国城市土地利用效率普遍较低的现象,因为经济增长对建设用地依赖性较强,城镇土地低效、粗放扩张比例较高。

  同时,区域经济发展不平衡也直接导致东西部土地利用效率差距较大。2009年以来,全国84个重点城市中低效扩张与粗放扩张型城市数量占比始终较高,集约扩张型城市仅占20%左右。而这些相对集约扩张的城市,主要集中在长三角地区、京津冀地区等城市群,这些城市经济发展中服务业占比的提升和土地资源的相对有限促使其用地集约度提升。

  自然资源部开发利用司副司长杜官印表示,我国经济高速增长阶段形成的产业结构正在发生深刻变化,建设用地作为经济发展的基本生产要素,其配置必须相应调整。

  杜官印认为,从建设用地结构上看,多年来工矿仓储用地供应在建设用地供应总量中占比始终在20%以上。现在,生产性服务业日趋活跃,战略性新兴产业持续兴起,盘活城镇低效用地,优化用地结构,可以为新兴产业发展释放空间。

  同时,节约集约用地也是推进生态文明建设的根本要求,因为节约资源是保护生态环境的根本之策。节约集约用地就是要以有限的土地承载经济的长期增长,缓解对生态环境的压力。

  此外,一个不容忽视的现实是外部环境的倒逼。一方面,城市里可供开发的土地越来越少,摊大饼式的无序扩张导致城市半径越来越大,人们生活交通成本越来越高。另一方面,随着近年来房价一路高歌猛进,地价也水涨船高,人们居住、生产需要的土地成本越来越高。现在已经到了一个转折期,必须盘活存量土地,科学划定城市开发边界,使土地利用由外延式扩张向内涵提升转变。

 让低效用地产生更大收益

  当前,必须面对的一个现实是,存量土地所涉及的产权关系、利益关系更为复杂,对于土地管理提出了新的挑战,需要更多管理和协调的智慧。

  杜官印表示,首先需要更加完善的节地评价体系。从宏观层面、区域层面、专项层面构建建设用地节约集约利用状况的评价体系,特别是加强对城市中心城区低效用地的评价,及时掌握和科学评估存量建设用地开发利用的空间、潜力。

  同时,注重统筹规划也不可忽视。政府部门在组织编制城镇低效用地开发利用专项规划时,需要做好片区整体改造开发单元规划编制,合理平衡片区产业用地、居住用地、公共服务设施用地、开放空间等需求。

  有关专家表示,存量土地盘活涉及不同的利益主体,需因时因地制宜,采取灵活多样的改造模式,让各类主体以最适应的方式参与到改造中来。既可以由政府主体实施改造,也要允许产权主体或第三方为主实施改造,最终目的是盘活低效用地,使其产生更大收益。

  其中,政府主导和市场主体各有优劣。叶艳妹表示,政府主导模式有利于保障公共目标的实现,有利于增进公共福利和改善生态环境等。市场主导则有利于土地产权人和市场主体共享土地发展权和增值收益,充分利于市场机制的优势盘活低效用地。

  有关地方实践显示,市场机制下,产权主体和市场主体收益得到满足的项目推进较快,一些公共事业、商品住宅类项目推进则相对缓慢。由此可见,要取得突破,实现多方共赢非常关键。

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