国家力推国土空间规划,如何既解决本地发展又贯彻统一性?

陈雯2019-10-24 13:45:24来源:第一财经

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  国土空间规划是融合统一主体功能区规划、城市规划和土地利用规划的新型空间规划,是未来国家及地区空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图。

  自然资源部有关负责人在近期的城市规划年会大会报告中指出,国土空间规划既要体现全国一盘棋的思想,也要紧密结合地方实际,立足本地资源特点和经济社会发展实际,既要强调统一性,也要体现多样性。为此,各级的国土空间规划如何既解决本地空间发展特定问题,又能够有效贯彻全国规划的落地和统一性?这是值得深入研讨的问题。

  各层级的国土空间规划需要承担不同的功能和责任

  我国正在推进构建的国土空间规划体系,由全国、跨区域(如长江经济带)、省域、市县及乡镇等不同空间层级组成。首先应当说,不同空间范畴体现了不同尺度的地理空间层级性。地理空间作为区分和认识“空间对象”的基本维度,其空间形式(形态、结构、功能与过程)会随着空间尺度的不同而发生变化,且不同尺度间具有关联影响和转换关系。这意味着全国、跨区域和省域的国土空间规划着重于全国及区域协调发展的战略性、方向性、引导性、约束性及控制性要求,着力于全国、跨区域和省域范围开发与保护、公平与效率的空间均衡。各城市尺度的国土空间规划着力落实上位规划的空间管治战略要求,提出精细化空间管控要求。

  由于全国、跨区域国土空间规划在研究单元上往往把一个城市群或者大城市区域看作一个整体均质化的单元(点);省域层面的国土空间规划,往往把一个城市和县作为一个整体单元和均质空间来看待,因此,在国家、跨区域和省域层面的空间结构和形态分析,重点明确空间开发-保护格局以及市县主体功能定位。降尺到市县尺度的国土空间规划,城市空间有可能被打开分解成若干地块,可以着重开展城镇开发边界、生态保护红线、永久基本农田保护红线的“三线”划定。

  “三线”划定应当最适合在市县尺度开展,从技术维度看,不同空间尺度的图件表达差异很大,国家规划图件比例尺一般为1:400万,省级规划1:50万~1:100万,在省域尺度上划定的三条控制线是很难落实的,甚至出现省域图件上的红线到县级图件上边界相差几十公里的现象。而市级规划1:5万~1:10万,县级规划一般1:1万,到了城市内部或乡镇一般都是1:5000,甚至1:1000,从边界精度上适合“三线”划定。从国家、省市的分级管理责权利看,国家级和省级空间规划着力于从全局视角和长远眼光把握国土空间发展总体趋势和区域协调均衡关系;城市尺度着力保障城市及区域内部空间地块的均衡配置,根据当地资源环境承载力、市场发展潜力和当地百姓需求,进而明确开发保护的规模和落实地块,确定每个县市的每个地块做什么,真正体现以人民为中心、以生态为底线的规划思想;国家和省层面的规划把控全局的结构性引导和约定,以此引导和控制市县层面的“三线”划定。比如在国家发改委2014年印发的《“十三五”市县国民经济社会发展规划改革创新指导意见》中,就提出农业主产区县的农业空间比例超过50%,重要生态功能区县的生态空间比例超过50%。

  只有各层级规划各司其职、纵横相互衔接,才能够体现规划体系的完整性和系统性,才有可能整合不同尺度规划以及规划实施管理,使之朝着可持续、有效率的方向共同努力。

  不同主体功能类型县市应体现各自的国土空间规划特点

  8月的中央财经委员会第五次会议指出要按照客观经济规律调整完善区域政策体系,发挥各地区比较优势,促进各类要素合理流动和高效集聚,增强创新发展动力,加快构建高质量发展的动力系统,增强中心城市和城市群等经济发展优势区域的经济和人口承载能力,增强其他地区在保障粮食安全、生态安全、边疆安全等方面的功能。要保障民生底线,推进基本公共服务均等化,在发展中营造平衡。这为城市化及其他地区的发展点明方向。

  我国主体功能区规划将市县划分为优化开发、重点开发和限制开发等类型。其中优化和重点开发县市是城镇化发展区域、限制开发区域分为农业主产区和重要生态功能区。不同功能类型的县市,其发展和保护功能不同,相应的国土空间规划也应有侧重。

  城镇化发展区域,作为未来人口和经济集聚空间和工业化、城镇化的主承载空间,要着眼于提高竞争力和增强产业集聚能力,促进先进制造业和现代服务业发展,提高就业容纳能力,合理配置产业空间,在轻型产业发展区域推进产城融合,更好协调生产生活关系,全面服务人的发展。同时,更多注重为农村人口转移和流动务工人员的本地化创造条件,实现城市公平与友善的基本环境。

  农产品主产区的市县,要围绕增强农业综合生产能力,把发展现代农业作为主要任务,积极发展农产品深加工和其他非农产业。基本农田保护空间及农村发展空间,要有足够的预留和保护。

  重点生态功能区的市县,着力保护生态环境,为全社会提供碧水蓝天净土等生态产品,要预留足够的生态空间,并把生物多样性保护和生态修复作为工作重点,同时,积极探索生态资源转化为经济优势路径,因地制宜地发展适宜生态绿色经济,实现“绿水青山就是金山银山”。

  同时,规划要按照人口流动趋势,合理配置公共服务资源,促进公共服务资源均衡配置,实现基本公共服务均等化,优化开发区域的市县,要着眼外来人口本地化趋势,充分考虑外来人口的家庭结构、年龄结构等特点和社区分布状况,在教育、医疗、就业服务等领域加大投入力度,合理布局。重点开发区域的市县,要考虑未来经济增长趋势和集聚人口的潜力,使公共服务资源的配置与未来人口集聚规模相适应。而农产品主产区和重点生态功能区,未来人口总体上可能呈现净流出态势,城镇化水平会低于全国。要考虑人口向外转移的趋势,避免简单地按照人口递增的趋势规划公共服务设施和能力。

  (作者系中国科学院南京地理与湖泊研究所研究员、中国科学院大学资源与环境学院教授、长三角一体化决策咨询专家、民盟中央生态环境委员会成员、苏科创新战略研究院理事长)

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