专家详解用地审批权下放:规划、指标不能动

陈月芹2020-03-20 09:25:30来源:经济观察网

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  继农地入市试点后,国务院再次推出用地审批权下放试点。3月12日,国务院印发《关于授权和委托用地审批权的决定》(下称《决定》),共提出两项变革。

  一是授权,将国务院永久基本农田以外的农用地转建设用地审批授权给省级政府批准;二是委托,将在八省、市、自治区试点将永久基本农田转为建设用地和国务院批准土地征收审批事项委托省级政府批准,试点期限为一年。后者对地方影响更大。

  浙江大学暨浙江省公共政策研究院研究员杨遴杰认为,《决定》并未涉及土地利用总体规划和土地利用年度计划(指标)的松绑,而是农用地转建设用地、征收土地审批权的下放。

  《决定》下发后,试点城市已经开始着手准备起草具体实施方案。3月18日,广东和浙江等地国土资源厅向经济观察报表示,试点实施方案由国土空间用途管制处负责拟订,目前正在按国家部署有序推进中。

 下放与监管

  根据《决定》,农用地、集体土地转为建设用地,只要不占用永久基本农田,或《土地管理法》要求国务院或者国务院授权机构审批的土地,国务院授权省级政府审批。

  在8个试点省市审批权限下放力度进一步加大,除了授权范畴外,涉及永久基本农田转建设用地,在试点期内,国务院也委托给省级政府审批。

  “此举等于,这8个省的所有农转用申请和征地都在省内批准即可。”杨遴杰表示。

  原有土地审批采取层层上报形式,从县、市到省级,再到国务院下辖自然资源部。通过这一变革,用地审批及农转用由省级政府及省自然资源部门审批,审批环节减少,而且省级政府对所属地情况更熟悉,用地更能适应地方实际。

  在曾经长期研究土地问题的专家黄小虎看来,下放土地审批权是适应市场经济发展要求而做出的改革,体现出国家治理方式转变。用地审批权下放,有两个重要前提。

  第一,2018年组建自然资源部,过去土、林、海、草、矿等分割造成的规划“打架”问题在制度上得到解决。

  第二,国务院在33个省市推动集体建设用地、宅基地入市试点,一定程度打破国有建设用地垄断地位。此外,通过税改逐步增加地方税源,调整增值税中央和地方比例分成。

  黄小虎认为,这些举措大方向上让地方发展的财权和事权逐步相匹配,理论上地方政府对土地财政的依赖程度减弱。

  上述河北省国土厅人士提醒,下放建设用地审批权后,对耕地保护作用可能消弱。中央从体利益和长远利益出发,将用地审批交给地方,但地方考虑的是如何发挥土地的最大价值,让地方有财政收入。

  黄小虎也提醒,想要科学管好地方,一定制定出好的国土空间规划,依据规划来制定空间用途机制,“否则一定会乱套,地方的利益需求始终存在,政府经营土地形成的利益格局是根本原因。”

  在杨遴杰看来,放权的同时,中央监管也在加强,包括卫星图片执法的技术手段、各地督察局的组织手段,对试点地区使用突破界限用权会进行更严格督查,确保相关用地审批权“放得下、接得住、管得好”。

  黄小虎认为放权不易,自然资源部后续工作还很繁重,不仅要在资源调查基础上编制科学的国土空间规划,还要建立空间用途管制制度。相关部门下一步努力抓好国土空间用途管制,让每一宗土地用途确定、可考。

  “如能做到这一步,用地指标管理可以不要了”。黄小虎表示,问题还需要进一步探讨。如果国土空间规划及用途管制未贯彻落实,指标作为管理手段在短期内取消不了。

 破解用地矛盾

  对于一个城市而言,城市总体规划和土地利用总体规划是获得建设用地的关键文件。城市总体规划提出建设用地规模,用地规划与城市发展规划相匹配,根据城市发展需要制定土地利用总体规划。

  杨遴杰解释,土地利用总体规划做好后,直辖市、省会和100万以上人口城市上报国务院审批,其他城市报省级政府审批。

  土地利用总体规划通过审批后,以此作为依据地方政府制定土地利用年度计划。在确定建设用地总量不变的前提下,根据发展需要分配每一年的用地指标。

  如果当年建设用地量超过存量国有建设用地,需要通过将农用地、集体用地转化为国有建设用地来弥补缺口。《土地管理法》规定,永久基本农田、永久基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷的土地征收,由国务院批准。

  国务院将全国用地指标分配给各省,省级政府将省内用地指标分配给各市县,县市根据分配到的用地指标搞城市建设。也就是说,用地规划和用地指标是制约建设用地两个重要的抓手。

  此前,曾有地方政府人士向经济观察报记者表示,由于土地指标限制、用地审批流程和时间较长等因素,导致很多地方招商引资项目流产,“等不起,有时候项目用地需要两三年才能下来。”

  杨遴杰表示,以前很多用地需要国土资源部审核,再以国务院名义下发。整个流程下来需要大半年,地方项目着急用地,等不及就未批先用,边批边用,有的干脆以租代征,让项目方直接跟农民租用土地,绕过审批流程形成事实占用。

  经过变革后,一般性用地审批及农转用手续办理,可以直接申报至省级自然资源部门审批,减少了审批环节,提高审批效率,缩短审批时间,使得项目用地可以在合法审批前提下及时落地。

  近年,随着城市化不断发展,大量农业人口流入城市成为新市民。城市化进程中对包括住房在内公共服务需求,对建设用地提出了更多要求,但用地指标和用地审批的限制成为城市建设用地供需矛盾的结症所在。

  农业人口进城后,农村留下宅基地和农业用地长期处于闲置状态,客观上造成资源浪费。由于城乡土地二元结构制约,土地资源并没有随人口流动获得合理配置。本次改革,使得部分有条件的地区可以将这部分闲置土地利用起来。

  中国城市发展研究院投资部主任刘澄认为,闲置的资源、资产、资金用起来才能产生价值,《决定》允许部省市盘活存量土地,有利于土地发挥更多市场价值,增强投资信心和降低潜在风险。

  平衡地区利益

  过去为了保证粮食安全,通过“一刀切”划定永久基本农田比例,要求各地划80%以上耕地为永久基本农田。

  杨遴杰指出,城市发展不仅是摊大饼式,还有可能是线状发展,比如公路铁路带动城市发展。还可能跳跃式发展,比如要修机场或者矿区,这些单独选址项目会跳出规划范围外发展,难免会占用永久基本农田。

  《土地管理法》规定,占用永久基本农田必须报国务院批准,在规划范围外占农用地做开发,即便没有占用永久基本农田,也需要报国务院或者国务院授权的省级政府批准。这种使得有条件加快发展的地方受到用地指标束缚。

  2019年1月,中央全面深化改革委员会第六次会议提出,将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划统一为国土空间规划,实现多规合一。目前,国土空间利用规划还在编制过程中。

  国土空间利用规划一个重要内容是功能分区,把全国分成禁止开发区、限制开发区、允许开发区和重点开发区。永久基本农田的划定要在主体功能区规划内体现。主要农产品产区、商品粮基地、生态环境保护区、矿产资源蓄积区等属于禁止或限制开发地区。

  珠三角、长三角、环渤海等重点开发地区,可以从自身实际出发自主安排,不一定按照统一比例划定基本农田;重要商品粮基地需多划农地。

  上述河北省自然资源厅人士表示,现行制度下,基本农田、耕地资源多的城市,项目就少,在经济上比较“吃亏”。如果农业补贴力度足够大,谁保护耕地谁赚便宜,也不存在地方盲目占用耕地的情况。

  黄小虎也强调,地区之间利益平衡问题需要重视。“你发展了,我保护了,你富裕了,我受穷,我怎么办?”导致保护耕地的地区没有动力,他认为,重点发展地区应对耕地保护区承担更多责任和义务,怎样实现利益平衡,采取何形式可以慢慢摸索,如上缴更多税收。

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