贺雪峰:中国城市化应“三个轮子一起转”

贺雪峰2017-05-24 08:24:49来源:第一财经日报

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  中国正处在最为快速的城市化进程中,采用何种城市发展战略一直是学界和政策部门讨论的热点。笔者就中国城市化发展战略谈几点不成熟的意见。

 城镇化还是城市化?

  当前的主流提法是城镇化,即中国城市化是包括城和镇两级,其中核心是将全国2000多个县城的城市化纳入到中国城市化进程中,发展县域经济成为城市化的重要组成部分。

  从城市化的角度来讲,以城关镇为重点的县域经济显然应当是城市化的一个部分,因为进入县城的人口一般都已从农业中脱离出来,进入到了二、三产业,实现了就业与收入的城市化转向,是不容置疑的城市人口了,也就是已经城市化了。

  不过,从发展的角度来看,县域经济发展潜力比较有限。一个县,几十万人口,特别大的县可能有100多万人口,发展县域经济,将主要人口集中到县城,县城人口可以达到十多万乃至数十万,可以达到一个中小城市的规模,但很难形成一个健全城市发展所需要的规模效应,很难形成相对独立健全的城市基础设施与服务体系(比如县城中一般没有大学)。也就是说,因为聚集程度不够而无法产生规模效应。正因此,当前中国县城开发大多只是开发了房地产,而缺少工业经济的发展。尤其是在中西部地区,县城经济的发展往往变成了在县城开发房地产,然后鼓励农民进城买房。因为县城缺少二、三产业就业机会,农民在县城买了房却住不下来,由此造成全国中西部农村普遍存在的县城大量房地产要么卖不出去要么卖出去了却无人住的现象。

  相对县城来讲,地市一级人口一般在数百万人,若以地市一级为基础进行城市化,则可以轻易形成人口在100万甚至200万的城市规模,这样一个城市规模可以建立相对独立完善的城市服务体系和相对健全的基础设施,也就有了二、三产业充分发展的机会。而有了二、三产业的发展,就有了就业机会,进城农民就可以从城市中获取收入,可以在城市中生活下来。

  同时,因为地市一级距进城农民所在村庄不远,一般都在一个小时车程以内,进城农民就可以兼顾仍留守在村庄的父母以及土地。

  我以为,当前在市县两级的城市化中,应重点发展地市一级的城市化。如果中国城市化不是在2000多个县城推动,而是在300多个地市一级推动,就可能更加具有规模效应,更可以让进城农民居住、就业统一,从而获得更高质量的城市化。

 建开发区是个好办法

  快速城市化就必须要有土地的城市化,建开发区是土地城市化的好办法。

  城市化总是在已有建成区基础上进行城市化,已有建成区也就是建设完成的区域,其上已有了密集的基础设施、生产生活设施,已经容纳了密集人口和附着了密集利益。通过对建成区的改造可以提高建成区的人口容纳能力,不过,这种人口容纳能力的提高是相对有限的,且对建成区的改造会涉及到土地上既得利益调整,从而会引发各种矛盾。因此,依靠建成区来容纳大量进城人口,成本高而效率低。

  另外一种城市化的办法是在城市近郊征地开发,这也是土地城市化的主导模式,因为正是通过由城市建成区向四面八方的城郊拓展,才扩大了城市面积,形成了容纳新的生产能力与新增城市人口的新城区。现在的问题是,因为城郊农村已形成城市化预期,而在土地上建造了大量建筑,城市化的征地往往会引发冲突。城市化起来真的是不容易。

  从这个意义上讲,在大中城市周边进行新区建设,搞开发区模式,是个好办法。一个开发区,规模大的如上海浦东新区、重庆两江新区、天津滨海新区、成都天府新区、中央刚批准的雄安新区,规划面积可以超过1000平方公里以上,这些超级开发区,按人均100平方米城市建设用地面积计算,一个1000平方公里的开发区就可以容纳数百万甚至上千万城市人口。目前全国200多个国家级开发区可以容纳数以亿计的城市人口。此外还有大量省市级开发区也可以容纳大量新增城市人口。在省会城市、地级市以及沿海城市经济带的县市设立各个层次的开发区,可以吸纳大量城市化人口。

  各级开发区都要占用土地,按进城人口占用建设用地面积100平方米/人来计算,若有5亿进城人口,则要占用建设用地总面积为7600万亩,按50%的开发强度,开发区总面积即为1.52亿亩。假设开发区土地上有50%为耕地,容纳5亿新增城市人口的开发区占用耕地即为7600万亩。因为进城农民会退出宅基地,一般农民占用宅基地面积要远远超过人均100平方米,农民退出宅基地面积应当很容易补回这7600万亩建开发区所占用耕地。当然,农民并非一进城就会退出宅基地,而需要有一个相对较长的缓冲期。

  建开发区的好处是,可以在相对较大的未进行建设的土地上进行城市规划与建设。进行开发区建设的区域一般都是人口比较稀少、建筑也不多的农村区域,选定为开发区后,进行征地相对比较容易,成本也较低。在征地并搬迁以后的土地上搞规划和建设,可以充分利用土地,充分按规划要求建最有效率效益的设施,充分按照城市建设要求进行建设。

  “三旧改造”要慎重

  当前城市化进程中,有大量城市“三旧(旧城镇、旧厂房、旧村庄)”地块上已经覆盖了各种权利与物业,这些覆盖了权利与物业的“三旧”地块,使用效率低,脏乱差,成为城市建设的洼地。因此,对旧城镇、旧厂房、旧村庄进行改造就不只是增加了城市建设用地,提高了城市建设用地的效率,而且可以美化城市环境,提高城市品质。不过,因为“三旧”上面附着的利益太多,所有“三旧”权利主体都试图借“三旧改造”来实现利益最大化,导致“三旧”改造成本巨大,有时改造使得城市财政失血。

  这种财政失血有两种方式,一种是大量财政资金的直接投入,另一种是“三旧”改造中城市土地出让金的返还。

  因此,城市化的重点不应当是“三旧改造”,而应是开发区模式。既然“三旧”上已经附着了大量刚性利益,城市建设尤其是初期阶段,不到万不得已就不要去碰“三旧”。

  警惕摊大饼的城市化

  因为特殊的工业化路径,当前中国东部沿海一些地区已经形成了工业化的全覆盖,尤其是珠三角核心区,几乎所有土地都已经“农转非”,变成了建设用地。所有这些变成了建设用地的土地上,作为权利主体的农民都期待从土地上获取巨额利益。任何对土地的利用都会引发农民强烈的获利诉求。因此,这些地区进行再开发的难度极大。

  作为改革开放以来的先发展地区,珠三角的工业化是从招商引资、“三来一补(来料加工、来样加工、来件装配和补偿贸易)”开始的。为了调动各方的发展积极性,迅速实现工业化,珠三角发展模式几乎都是所谓“四个轮子一起转”,即市县、乡镇、行政村、村民组四级均以土地招商引资,进行土地开发,集体土地上大量建厂房出租或出租给外来企业建厂房。在整个珠三角核心区的地域上,各种外来资本几乎同时建厂。

  大量外资引入必然要招收大量外来农民工,成千上万农民工的涌入需要住处,村社集体不仅允许农民在宅基地上建房出租,而且可能为农户分若干宅基地建出租房以解决外来农民工的住宿问题。也就是说,除了县市、乡镇、村组以外,当地农民也加入到土地开发和工业化进程中,从而形成了“五个轮子一起转”的快速工业化。结果,在短短十多年时间,珠三角核心区即全面实现了高度工业化,甚至成为了全世界的制造中心。

  “五个轮子一起转”的珠三角工业化模式,好处是实现了快速且高度的工业化,坏处是缺少城乡规划和土地利用规划,土地利用不规范,使得土地上覆盖了各种用途的物业,且覆盖了各种不同的产权,形成了刚性的土地利益。

  珠三角核心区以及东部沿海发达地区,普遍存在因为“五个轮子一起转”所导致的摊大饼的城市化,这样的城市化显然没有做到合理利用土地,城市规划与基础设施建设都存在缺陷,无法满足更高质量城市化的需要。我认为“五个轮子一起转”的摊大饼的城市化应当退出历史舞台。学界有人主张“农民自主的城市化”,就是主张农民在他们具有使用权的集体土地上进行工商业建设,这是不科学的。当前的“集体经营性建设用地入市”改革,搞不好也会造成缺少规划的工业化与城市化的陷阱,因此要特别警惕。

 村庄是城市体系中的有机组成部分

  中国城市化很重要的一个特点,是农民可以在城乡之间进退,即城市就业机会多、收入水平高时,农民进城,城市就业机会少、收入水平低时,农民返乡;农民年轻时进城,年老时返乡;农民家庭中年富力强子女进城,年老体弱的父母留村。也就是说,中国农民的城市化从来不是一次性进城,而是保留了在城乡之间不断往返的可能。正因为进城农民可以在进城失败后返乡,中国城市才没有出现大规模的贫民窟。农村成为了中国现代化的稳定器与蓄水池。

  对于一个农民家庭来讲,年富力强子女进城务工,收入机会多。中老年父母在城市缺少就业机会,却有能力留村种地。留村种地不仅有农业收入,而且种地是一种就业,有就业有收入才觉得有价值。在农村有自己的住房,有农业收入,还有房前屋后的庭园经济,农村生活成本就比较低。正是年轻子女进城务工、年老父母留村务农,及由此形成的农户家庭“以代际分工为基础的半工半耕”家计模式,而使农民家庭每年收入多于支出,年年都有节余。有节余的日子才是好日子。

  “半工半耕”当然也存在问题,最大的问题是农民家庭的代际分离,以及由此产生出来的留守老人、留守子女问题。尤其是年老父母留守在偏远农村,年轻子女远到沿海务工,使得农民家庭之间的相互照料变得困难。

  更糟糕的是,当前的中西部农村,因为县城房地产的开发,大量农户进城买房,但县城缺少二、三产业就业机会,进城买房的农民无法在县城生活下来,年轻子女往往要到沿海或大城市务工经商。如果地市一级因为聚集而形成规模效应,从而有了二、三产业发展的条件,有了各种二、三产业就业机会,则进城买房农民就可以住在城市寻找务工机会,条件好的就可以将农村的留守父母接到城市来;条件不够好的、在地市居住工作的年轻子女,则可以随时回到农村照看父母。

  因此,在城市化进程中,保留农民的土地权利,让进城失败或无法全家体面进城的农户家庭仍可以从村庄中获取收入,是中国在城市化进程中可以保持稳定的重要秘密。

  “三个轮子一起转”的城市化

  综合以上分析,我认为,当前中国城市发展战略应当同时注重三个方面:

  第一,以开发区为基础的新型城市建设可以成为吸纳产业和进城人口的主要区域。开发区要保持其生产性,核心是土地上不能形成食利者,要将开发区产生的主要价值用于城市基础设施建设,同时保持廉价进城的条件。城市化是为了更好地发展产业,以及更好地服务于进城人口生产生活的。高昂的土地价值以及房价使中国失去了作为发展中国家的赶超优势。

  以开发区为基础的新型城市化,为中国产业发展、为中国进城人口在城市体面安居、为中国走出中等收入陷阱,提供了强有力支撑。这样一种开发区模式既包括国家级新区、国家开发区,又包括省市各级的开发区。县级及以下则应限制开发区建设。

  第二,目前已经覆盖了大量既得利益的老城区、老工业化地区,因为土地上不仅有着复杂的既得利益结构,而且上面有大量仍具有使用价值的建筑,这些城区改造就应当缓行。

  第三,中国城市化并不应排斥和消灭村庄。城市与乡村的关系是互补的而非互斥的关系。

  (作者系华中科技大学中国乡村治理研究中心主任)

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