资深土地问题专家:深化土改意在全面激活乡村

席志刚2018-02-04 09:34:58来源:中国新闻周刊

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  农村宅基地的“三权分置”实际与之前提出的农村集体土地承包经营权分置类似,在保持宅基地集体所有权不变情况下,鼓励农村住宅流转、租赁、抵押等获取财产性收入的一种方式

  1月15日,国土资源部部长姜大明表示,中国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权。此外,政府将不再是居住用地唯一提供者。这番讲话旋即被舆论视为土地市场放开,控房价的“终极杀器”来了。

  宅基地“三权分置”将带来哪些变化?最近,资深土地问题专家、中国人民大学经济学院教授刘守英接受《中国新闻周刊》专访,系统解构农村宅基地“三权分置”改革的逻辑、路径、目的、核心。

  宅基地制度改革,有其内在的必要性和迫切性

  中国新闻周刊:农村宅基地“三权分置”的改革实质是什么?

  刘守英:首先要厘清现行中国农村宅基地制度安排与农民传统的根深蒂固的宅基地认知的关系。

  现行农村宅基地制度是新中国成立60多年来逐步发展演变而成的,其主要特征是“集体所有、成员使用,一户一宅、限定面积,无偿分配、长期占有”。这一制度在公平分配住宅用地、推进用地节约集约、保障农民住有所居、促进社会和谐稳定中发挥了基础作用。

  随着城乡社会结构变化、城乡空间结构演化和经济体制改革深化,现行宅基地制度存在的问题和面临的挑战也日益突出,主要是:用地供需矛盾尖锐,新增宅基地取得困难;人口大量迁移和土地退出不畅,闲置、空闲宅基地增多;圈占宅基地隐形利益大,违法用地点多面广;宅基地财产价值未能显化,大量土地资产处于“沉睡”状态;宅基地隐形非法交易禁而不止,扰乱市场秩序等。

  我们做研究发现,从上世纪90年代至今,农民代际特征明显,正在发生一场我所称的“结构革命”:离土、出村、不回村。农民不断离开村庄,而且有一种一去不复返的势头,“空心化”使得不少村庄破败。很多时候,在村里所能看到活生生的存在只有两样——老人和狗。

  在中国的农村几项土地安排中,宅基地制度是最落后的一项制度安排,几近失效。一是宅基地大量入市。尽管在法律上没有赋予宅基地出租、转让和交易权利,但事实上,农民宅基地进入市场已呈普遍化趋势。在广大沿海地区和城乡结合部地区,农民将宅基地盖成多层住宅用于出租,满足快速工业化下大量外地农民工的居住问题。二是宅基地成员权无偿取得制度的实施困难与弊端凸显。在沿海地区和广大城乡结合部地区,随着城镇建设用地越来越紧张,无偿分配宅基地制度早已名存实亡。由于无法分配宅基地,农民或者由于居住或者为了更多的出租,违法违规利用村庄用地盖房。在传统农区,宅基地无偿分配大量占用耕地和村庄公共地,危及耕地,也造成村内农户之间的不公平。三是宅基地管理失控。尽管法律在宅基地管理上的规定非常严格, 事实上镇以上土地管理很难落地,实施机制缺乏,管理成本高昂。四是宅基地的无序扩张不利于城市健康发展。在政府管制缺位下,农民宅基地的扩张和盖房更是处于无序,甚至蔓延,城中村的无序和土地低效利用,加大城市管理成本和城市更新难度。五是宅基地制度的村社封闭性不利于村庄转型。由于宅基地制度的成员身份性,符合身份的人既然无偿获得,不要白不要,村外的人无法进入。

  事实上,农二代已经出现离土、出村、不回村的趋势,由此加剧村庄的衰亡。成员身份、社区封闭的宅基地制度导致村内成员不放弃宅基地,村外人无法进入,加剧村庄衰败。

  中央看到了农村土地改革的必要性,急需在制度层面突破。宅基地制度改革,有其内在的必要性和迫切性。换句话说,现行的这套宅基地制度已名存实亡,到了无法维系、不得不改的时候。

  2015年年初,宅基地制度改革试点在全国部分县市拉开大幕。到2017年底,历时三年,在完善宅基地权益保障和取得方式、探索宅基地有偿使用制度、探索宅基地自愿有偿退出机制、完善宅基地管理制度方面取得了一些经验。

  在这期间,承包地“三权分置”也取得了进展,集体土地建设租赁房其实就是一种突破。宅基地与承包地尽管功能各异,但在农村发展稳定中的作用和改革面临的制度障碍相似,可以借鉴承包地办法,实行宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。

  中国新闻周刊:你认为宅基地改革能激发乡村的活力吗?

  刘守英:乡村如此衰败,要反思深层次原因。第一个原因,我觉得是中国乡村的现代化仍被忽视。我们花了那么大的功夫,发了那么多文件,到现在还是停留在农业和农民增收层面,而乡村本身如何现代化,并没有被提到议事日程上来。

  第二个原因,对于农业和农村功能的理解有失误。农业到底是什么?农村到底应该有什么功能?在整个偏向城市的政策惯性下,乡村就应该是衰亡的、落后的?

  第三个原因,对城市化的认识有偏差,认为城市化就是所有的要素都往城市走,只要城市化完成了,现代化基本就完成了。虽然人们一直在强调农业和农村的重要性,但城市文明和乡村文明到底如何共存,很少有人花功夫去思考。

  经过这几年在乡村的调研,我的基本判断渐趋乐观,并有了一些初步结论。

  我们不要故作忧虑,也不要矫情地去寻找乡愁,因为诸多忧虑都是已经趋势性的现象,比如农民离村,这是规律,忧虑毫无用处。另外,一些人站在道德的制高点上去寻找乡愁,但问题是乡村的发展是愁不来的。

  大部分乡村的衰而未亡和部分村庄的活化,是城乡中国阶段的重要特征,并且会持续数十年。而乡村的活化是由城市的需求激发的。

  绿水青山在很多地方就是绿水青山,只有部分地方能变成金山银山,所以政策制定者看绿水青山不要总想着把它变成金山银山,这之间并无必然联系,如强行开发更可能会带来诸多问题。

  衰而未亡将是一个长期的过程,公共政策在“哪些活”“如何活”上有很大操作空间。

  乡村的死和乡村的活,核心问题是宅基地问题。宅基地改革是止住乡村衰败的关键,如果宅基地制度没有新的设计,整个村庄的凋敝只会加剧。

  核心是保障,重点是激活

  中国新闻周刊:为什么宅基地制度改革一直以来都比较缓慢?

  刘守英:宅基地的改革,是当下农村最难的一项改革。对于宅基地,人们往往有一些惯性的认识,有人认为宅基地和房屋是农民的命根子,不能动;也有人认为,宅基地涉及农村安定和政权稳定,不要轻易动;还有人认为,中国的宅基地制度非常独特,不能用普遍性原则看待这一特殊制度。因此在过去,有关部门对宅基地制度,就有了两个现实选择,一方面以不动应对变化,另一方面强管制重于改革。

  结果这种无视现实变化的政策导向,导致了宅基地制度安排严重滞后于现实需求,宅基地制度改革落在其他改革后面。而结构改革是宅基地制度变迁的根本力量。

  当然,一般意义的结构转变,也不足以带来村庄和宅基地制度的变革。但现在出现的农二代“离土出村不回村”,就成为了撬动宅基地制度变革和村庄转型的根本力量。

  结构变化的革命性意义,在于代际差异的影响。代际差异影响和决定着人地关系松动与村庄演化的速度与节奏。农一代是乡村集聚和人与宅基地关系变迁的滞缓因素,他们维持着传统的村庄形态以及人与宅基地的关系。农二代是乡村转型和人与宅基地关系变迁的重要推动力量。村庄集聚、人与宅基地关系变迁,取决于这种代际差异,发展时序不到那个阶段,村庄集聚和人与宅基地关系变迁就不会发展太快。因此把握发展节奏非常关键,切忌政策忽左忽右。

  中国新闻周刊:宅基地制度改革如何破题?改革的关键是什么?

  刘守英:改革意在活化村庄,目的是活村富民。要激活农业农村农民,没有实实在在的“三权分置”农地改革,就长不出新主体;没有宅基地制度改革,农村要素就活不起来;没有集体资产改革,农民财产性收益就增加不了。

  现行宅基地制度仅体现了居住权的保障,而财产权与使用权几乎没有,这需要赋权扩能,兑现财产权,在保障的基础上完成激活。

  与农村集体土地兴建租赁房的原理一样,是典型的“同地同权”。但宅基地释放出来的活力远大于集体土地。

  如果把安徽某宅基地改革试点所产生的宅基地交易价格50万元看成全国均价的话,全国2.5亿亩宅基地的潜在价值是125万亿元。如果把125万亿元沉睡的财富搞活,把它作为一种质押,来撬动银行贷款和社会投资,可以打开农村这个巨大的市场,这显然是振兴乡村的抓手。

  但首先要重新思考城市与乡村的关系,未来中国在很长时期里,乡村与城市文明都开始有自信,追求平等发展。在这一阶段,城市文明是离不开乡村文明的,城里人在城市待久了,需要去乡村换空气、换心情;而乡村文明也离不开城市文明,农民前往城市是趋势。未来公共政策应该把乡村与城市当做平等、共存、共荣的文明来对待。

  其次需要思考由代际隔离引发的乡村现代化。乡村一定要现代化,这一轮乡村振兴,其现代化的独特性在于不是简单的乡村复古,其重点在于代际隔离的概念,农二代对待乡村的观念引发了整个乡村的变化。

  乡村转型必须由宅基地改革作为牵引。乡村的复兴需要新的事物来撬动。只靠财政制度、特殊优惠等惯用手段,普通的乡村是难以存活的。因此,未来乡村转型的重点之一就是宅基地改革必须突破。

  中国新闻周刊:宅基地制度改革非常复杂敏感,制度设计需要注意哪些?

  刘守英:宅基地改革试点中面临的矛盾和困难表明,必须站在全局的高度进一步做好顶层设计。

  农村宅基地的“三权分置”实际与之前提出的农村集体土地承包经营权分置类似,保持宅基地集体所有权不变情况下,鼓励农村住宅流转、租赁、抵押等获取财产性收入的一种方式。

  宅基地改革要适应乡村转型。一是明确宅基地用益物权,完善农村宅基地权利体系。赋予宅基地财产权,是宅基地制度改革的突破口,保障农民的宅基地用益物权,就必须赋予农民对宅基地更充分的占有、使用、收益和转让权以及继承权,使其真正成为农民的财产。明确宅基地集体所有权、农户宅基地使用权与农户房屋所有权的权利内容以及三者之间的权利关系。 二是改革现行宅基地制度,实现宅基地的资本化。改革宅基地的成员分配制度和无偿取得制度,以一个时点为界,集体合法成员一次性获取均等的宅基地,新成员或立新户者取得宅基地,以有偿方式取得。在此基础上,对不同区域宅基地对外开放,采取差别性办法。三是改革村庄规划和用途管制,完善宅基地管理制度。以规划管制明确村庄和政府宅基地管理责任。明确宅基地使用主要是村庄存量用地。将存量管理权下放到村一级,在此基础上,政府加大从严实施用途管制。

  中央政策的着眼点转向“乡村怎么活”以后,以改革释放农业农村活力就成了题中应有之义,但制度设计要非常小心,宅基地被农民视为安身立命的依托,稍有不慎即会引发不稳定。特别是要坚持宅基地集体所有,杜绝成为私权。

  宅基地搞活要不要做两种权利设置,即自住与多余的宅基地要不要区隔开,处置关系需不需要有一个制度性安排,我认为不加设计或过渡性安排两可。

  此外,废弃、闲置宅基地的退出,异地使用、交易、外来资本和人员如何进入都需要研究斟酌。

  中央政策在宅基地问题上一直比较慎重,2017年“一号文件”对宅基地的权利体系形成了一个基本架构。在农地三权分置以后,如何构建宅基地在所有权、资格权与使用权之间的关系,中央已经有所考虑。下一步需要在宅基地改革试点经验总结基础上,就如何落实集体所有权,如何保障农户资格权和使用权,如何实现集体所有宅基地的经营权上给出具体安排。

  土地改革的目的是要解决乡村活化问题,最关键的还是宅基地改革,期待在三年试点结束后,2018年“一号文件”顺应乡村发展实际,尽快拿出切实可行的方案来。

  城乡互动是城市化的新动向

  中国新闻周刊:很多机构把宅基地“三权分置”对房地产的影响放大,怎么看?

  刘守英:分两个层面看,首先是对土地市场的影响,无疑会很大,2.5亿亩宅基地存量巨大。宅基地放开后,供应主体多元化,打破了国家垄断土地一级市场的格局,对土地市场的冲击是难免的。

  但要说冲击巨大,有些危言耸听。宅基地入市,一定是渐进式的。受制于严格的用途管制与规划管制,也没那么容易大规模入市。

  考虑到土地的区位性,不是所有的宅基地都能用来建房子,区位不一样,用途不一样。城中村、城边村、城郊村的宅基地也只能进入到租赁房市场,从市场角度看,大量供给租赁房对租赁价格会造成影响,将宅基地入市视为控房价的利器,只是一厢情愿。

  中国新闻周刊:乡村振兴与城市化的关系如何协调平衡?

  刘守英:我现在觉得城市化在发生重大的变化。大的城市在不断转型升级,同时城市与乡村之间的关系从原来的单向转向互动。

  人的流向可能是我们整个中国城市化非常重要的风向标。现在有一个非常大的动向,往沿海地区的人在减少,中西部地区出来的人往地级城市跑。

  在城市,资本的流向也开始发生重大的变化,很多资本开始往乡村走,往城市和乡村结合的地方走。

  在土地的使用方面,乡村的用地开始大量增加,乡村用地增加的主要的原因是整个城乡的互动。乡村本身也在发生重大的变化:大量村庄衰败与部分乡村在活化同时存在,这是非常有意思的现象。

  这两类乡村,一部分死,一部分活,接下来中国乡村就面临一个非常大的问题:死怎么个死法,这是非常大的问题,死也有很多种,怎么整合;另外就是活怎么个活法,资本怎么进入,这是第一个乡村的变化。

  乡村第二个变化是业态的变化。乡村现在与城市之间的互动增加。乡村原来就是给城市提供粮食,现在乡村开始提供很多东西。中国传统的农业是与手工业绑到一起的,比如在西藏,我先种青稞,再养点藏羊、藏牛,再搞点手工艺品。这次我去西藏感觉非常有意思,那里整个手工业、手工艺品、“非遗”的产品开始出来,还有很多乡村的传统工业开始复活,传统产业开始复活。农业除了搞粮食还搞其他很多东西,比如乡村旅游、民宿,这些新业态蓬勃生长。

  这样带来一个结果是,整个中国的城市化进程,会有一个生产要素在城乡之间跑来跑去的阶段。也就是说,土地制度的改革是可以应对城乡互动的。

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