放活宅基地政策 迎接改革大红利

王辉耀2018-02-08 14:37:44来源:中国青年报

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  宅基地改革不能一蹴而就,要作好充分预案,防止改革初期出现混乱和不利影响。

  2018年2月4日,《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》作为“中央一号文件”正式对外公布。根据文件部署,我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,适度放活宅基地和农民房屋使用权。

  宅基地关系到住有所居,关系到广大农民的切身利益与获得感,宅基地“三权分置”改革获得了各界广泛关注。笔者认为,放活宅基地政策是促进我国经济社会改革的重大决策,一个新的改革红利机遇期将随之到来。

  改革开放以来,我国的若干次重大政策创新,释放出巨大的政策红利。截至目前,有三大创新具有标志性意义:1978年十一届三中全会后,农村家庭联产承包责任制的建立,解放了农村生产力;1994年的城镇住房制度改革(简称“房改”),将城镇住房商品化、货币化,带动了随后几十年房地产市场的繁荣;2001年加入世界贸易组织(WTO),让中国与全球市场紧密联系起来。

  此次宅基地改革,不但可以实现农村闲置宅基地的集约利用,促进新型城镇化建设,推动城乡双向流动,还将有助于解决农村留守儿童、留守老人等一系列社会问题,有望成为未来经济发展的新动力。

  当前,我国城市常驻人口与户籍人口还存在巨大的数量差。据统计,2017年北京市常住人口为2170万,其中外来人口822万;上海常住人口2418万,其中有981万外来人口;深圳市的1252万人口中有近848万为外来非户籍人口。很多外来人口来自农村,他们已经适应了城市生活,无法回到农村了。宅基地改革让农村人与城里人一样,获得宅基地的使用权、处置权,获得土地流转升值的机会,为他们更好地在城里生活创造条件。

  2017年年末,我国有8.13亿城镇人口,城镇化率为58.52%。这与发达经济体80%的城镇化率相比,还有很大的提升空间。假设有1亿农村人口变为城镇人口,则有望释放1/4人口的消费能力,刺激经济增长。同时,根据统计,我国在义务教育阶段有2300万左右的留守儿童。农村还有数量庞大的留守老人。这都是中国社会面临的巨大问题。放开农村宅基地流转,推动农村人口落户城镇,享受城镇教育、医疗服务,则可以有效解决我国农村留守老人和儿童问题。

  当然,宅基地改革不能一蹴而就,要充分做好预案,防止改革初期出现混乱和不利影响。我认为,可以考虑设置专门的监管部门,为宅基地流转设置指导价格,防止宅基地被炒作。具体可以采用以下措施:

  一、保持土地集体所有制不变

  现在的宅基地是无偿使用、划拨的,类似于上世纪90年代前的城镇住房由国家和单位提供的形式。土地是供给有限商品,无法持续地为农村人口分配宅基地,应当让拥有宅基地的农村人口承担土地使用权成本。

  农村宅基地市场化以后,可以先过渡到由集体、个人共同承担住房成本(这种情况下,宅基地流转获得的收益由两方共同持有),随后逐步向成熟的住房制度发展,即规定农村宅基地土地仍为集体所有,但使用权可以按照市场供需确定价格后流转。

  集体所有制土地上市流转,要缴纳一定的土地出让金后,才能拥有使用权。可以参照物权法对城镇住房用地的规定,规定农村土地所有制同样具有70年使用权,与城镇住房同等待遇。

 二、设置专门的基层土地出让金管理部门和监督部门

  土地出让金作为农村集体所有,可以由农村集体经济组织/村民委员会,或乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。但是,随着宅基地流转的放开,集体土地收入会显著增加,需要设置专门的出让金管理部门,让专业资金管理人才来管理。由于集体所有制的特殊性,政府部门不宜直接参与,可以派出专业人才帮扶和监督,保障资金安全。

  三、设置指导价格、成立宅基地土地管理部门

  农村宅基地与粮食安全息息相关,完全按照市场规则,一旦市场失灵,偏离正常价格,可能导致农村劳动力迅速流失,将直接影响粮食产量。短期内,可以设置宅基地价格指导价,引导已经在城市生活、定居,但没有城市固定住房或户籍的农业人口流转土地;长期内,应尽快提高农业规模化程度,将农业从业人员收入先提高上来,让农业与城镇其他产业同样具有高利润率和吸引力。

  我国不少村庄的土地规划并未纳入政府指导体系,很多村庄的土地规划并不受硬性约束。笔者建议修改《城乡规划法》,将全国村庄土地统一规划;建议成立专门的政府部门,管理宅基地,研究宅基地的集约使用政策。

  (作者王辉耀为全球化智库主任)

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