加快我国信用体系立法:对失信行为加大惩罚

2014-12-25 14:54:39来源:经济参考报

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  人无信不立,商无信不兴。当前,存在于我国社会、商业各领域的“信用贫困”,已成为阻碍我国长远发展、影响我国国际形象、破坏社会和谐稳定的“顽疾”。总结各地先进成果,借鉴国际成果经验,多措并举,加快推进信用体系建设,已迫在眉睫。

  专家认为,信用体系建设的关键在于信用信息尤其是失信信息的整合,做到“牵一发而动全身”。同时,应加快诚信立法,推广信用报告制度。此外,还应进一步加大对失信行为的惩罚力度。

  “群龙治水”错失信用体系建设黄金期

  在当前信用信息分散于各部门的情况下,突破在组织结构层面的障碍,将分散的信用信息充分整合,为信用体系建设建立完善的数据库,是建设信用体系的首要任务。

  我国对于信用体系建设并非不重视。2001-2006年,发改委、商务部、人民银行等部委从各自分管领域发起信用建设;2007-2008年,国务院设立社会信用体系建设部际联席会议制度,统筹15家成员单位“共建诚信”;2008-2012年,国务院赋予人民银行“管理征信业,推动建立社会信用体系”的职能,但在社会领域进展缓慢;2012年起,国务院又确立发改委、人民银行共任牵头单位,协调其他17个部门开展社会信用体系建设。而历经十余年,牵头部门几经轮换,却很难说已实现了初衷。

  “群龙治水”带来的主管部门不明确,路径不明晰,导致我国信用体系建设的黄金期被推迟,具体表现在:部门利益就像“看不见的手”,一到做事时就显示出来,导致整体推进缓慢,雷声大雨点小;地方先行先试取得探索,但国家层面顶层设计缺失;上位立法进程缓慢,市场发展和信息征集有“腿”难行;各地认识程度不同,导致建设水平参差不齐,全国信息联网也存在难度;信用信息资源或闲置,或“孤立”,没有发挥盘活市场效率的作用。

  中国人民大学财政金融学院教授吴晶妹认为,各部委属于平级单位,以往以某部委之力去调动其他平级单位的资源,在组织结构层面有很大障碍。在中央层面,可考虑设立专门的“中国信用监督管理委员会”,在地方层面设立相应的信用管理部门,以此为依托把分散在各部们的相关信息统一起来。

  专家建议,我国应提出和实施国家信用战略,从上至下加快推进信用体系建设,避免各地各议、重复建设。

  上海立信会计学院金融学院信用管理专业教授洪玫认为,有必要设置一个独立的全国组织机构,实行统一领导、统一规划、统一标准,集征信、信用评级、立法建议、监督惩罚等于一体,改变过去信用建设由部委兼职、挂靠的混乱局面。

  设立专业化的信用管理机构,正是信用体系建设先进城市的共同特点。例如,河北省廊坊市成立了由市长挂帅的社会信用体系建设领导小组,形成了由常务副市长担任总召集人的信用体系建设联席会议制度,并设立专门的廊坊市人民政府信用办公室,专门统筹协调信用体系建设相关事务;江苏、湖南等地政府专门组建了公共信用信息中心、公民信用管理局、征信办等部门,作为财政全额拨款事业单位,并配有专职工作人员。

  系统性法律支持缺乏局面必须改变

  北京大学经济学院党委书记章政认为,在我国,大量的政府信息并未公开。在信息不公开的情况下谈诚信体系,无异于“无米之炊”。从世界各国的经验来看,只有建立信息公开制度,使掌握在政府各部门手中的信息在法律允许的范围内充分公开,才能为信用体系建设提供丰富的信息源,使信用体系建设摆脱“没米下锅”的尴尬。

  在德国,公共信用信息系统是诚信体系的重要组成,主要包括联邦银行信贷登记中心系统、地方法院工商登记簿、破产法院破产记录、地方法院债务人名单等,其信息均对外公布,并成为私营信用服务公司的重要信息来源。

  从20世纪60年代起,美国通过颁布实施《信息自由法》、《联邦咨询委员会法》和《阳光下的联邦政府法》等法律,建立了信息公开制度,原则上所有政府信息都要公开,不公开是例外;1993年日本行政改革委员会提出《行政信息公开法刚要》,对征信机构收集政府部门保有的信用信息提供法律依据,2001年,日本《行政信息公开法》实施,大量政府信息开始免费向社会公开。

  专家认为,政府信息公开,必然涉及保护企业机密、个人隐私的问题,只有通过立法,才能真正明确隐私的边界。在日本,《贷款业规制法》《分期付款销售法》《信用信息服务机构的个人信用信息保护方针》均对征信机构获取个人信息的范围作了具体约束。

  在美国,信用方面的相关法律法规有17部,形成以《公平信用报告法》《金融服务现代化法》为核心,以《平等信用机会法》、《公平债务催收作业法》、《诚实租借法》《信用卡发行法》《公平信用和贷记卡公开法》、《电子资金转账法》等相关法律为辅助的法律体系。美国的《公平信用报告法》是规范信用报告行业的基本法,它明确规定,消费者有权到信用局查阅其本人的信用档案纪录,并有权要求调查和改正任何不正确之处,同时还严格限制他人查阅信用档案,必须有被查阅人的书面同意才能查阅等。

  在立法推动方面,我国许多地方也进行了诸多有益的尝试。上海、江苏、辽宁等地分别出台了《个人信用征信管理试行办法》《企业信用征信管理暂行办法》《失信投诉举报管理办法》《失信黑名单企业惩戒联动实施办法》等,为信用信息跨部门、跨系统、跨平台交换共享打下基础。据不完全统计,仅江苏省出台的信用管理制度各类办法就达100多项。但在全国层面,信用体系建设仍缺乏系统性的法律支持。

  洪玫认为,要把建立和完善信用体系立法当作一项系统工程。在宏观立法层面,可出台《信用管理条例》,为信用管理建章立制,比如明确组织机构怎样设置、信用信息数据库怎样运作等;在中观层面,针对信用信息管理,可尽快出台《信息公开法》或《信用信息保护法》,对信用信息的公开和保护进行规定,针对商业秘密和隐私权保护,可出台《企业商业秘密保护法》《个人隐私权保护法》等;在微观层面,可围绕一些专业性法律开展工作,比如出台关于信用评级和商账追收的规定,及时填补空白。

  推广“信用报告”制度初期要靠政府

  将个人、企业信用信息由第三方专业机构整合成专业的信用报告,并以信用报告为媒介传递失信信息,是各国信用体系建设的普遍做法和成功经验。

  上海财经大学商学院教授戴国强说,在美国,法律支持信用服务机构提供有偿信用调查报告,让失信记录能在社会传播,把失信者对交易对方的失信转化为对整个社会的失信。按照美国相关规定,企业提供的个人信用报告内容可包括消费者个人的破产记录、欠税记录、犯罪记录、被追账记录等负面信息。而个人在申请消费信贷、申领信用卡和求职等活动中都会使用信用产品。

  在德国,政府对公共信息进行公开,资信调查与评估则主要由Schufa等第三方公司完成。Schufa记录已成为广泛接受的具有法律效力的正式记录。比如,在德国租房子,Schufa记录几乎是租房人必须提供的一份文件。中介和房东都会仔细审核租房人的信用记录,有过失信污点的人自然不太容易得到房东的信任。银行发放信用的时候也会参考申请人的Schufa记录。甚至就业找工作,雇主也会看看求职者的Schufa记录。

  目前,我国一些城市也已推广信用报告制度。拥有130多万人口的江苏省睢宁县,自2009年起建设大众信用体系,目前已对全县范围内所有具备完全民事行为能力的114万人建立个人信用档案。睢宁的个人信用档案,将商业服务信用信息(银行借贷、信用卡使用等)、社会服务信用信息(个人纳税、社会保险缴纳等)、社会管理信用信息(制假售假、家庭道德、交通违法等)、社会信用特别信息(包括民事诉讼、刑事处罚等)等各类信息分别进行量化,通过打分把个人信用从高到低分为ABCD四个等级,并建立个人信用报告。

  业内人士认为,由于我国信用体系建设刚刚起步,建立、推广信用报告制度仍需要政府的支持和引导。湖南省信用管理局工作人员认为,当下我国信用评级工作进行得并不普遍和系统,一些机构、企业、个人对信用评估工作缺乏知识和意愿,一些机构、企业、个人还不懂得如何使用信用评估的资信。这个时候,政府一定要走上前台,促进信用产品的推广。

  杨国利认为,在目前的社会信用体系发展初期,信用市场培育初具雏形,自主的信用需求还非常薄弱。面对这样的局面,政府需要在自己能够说,并且说了算的领域率先推广使用信用产品。待市场自主需求力量形成时,全社会的市场培育工作就自然而然形成了,政府的引导作用才可以慢慢退出。先政府、后市场,先由政府推动再交给市场,显然是我国推行信用报告制度的合理路径。

  对失信行为须加大惩罚力度

  今年10月24日,最高人民法院失信被执行人名单库正式开通。截至11月4日,全国法院依职权共将31259例失信被执行人信息纳入了该名单库,公众登录最高人民法院官网即可查询。

  最高人民法院已同中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、交通银行等金融机构展开合作,实现共享失信被执行人名单信息。众多金融机构在进行信贷审核时,通过利用失信被执行人名单信息对具有失信情形的当事人拒绝发放贷款及其他融资形式,以规避金融信贷风险。这些措施相应地限制了失信被执行人的融资渠道,对其产生了显著的限制和惩戒作用。

  《经济参考报》记者调研发现,近年来,国内一些城市通过部门联动、加大对失信行为惩罚力度的方式,极大增加企业、个人的失信成本。这种“一处失信、处处受制”的制度安排,让失信者寸步难行,形成了不敢失信、不能失信的机制和环境。

  山东省潍坊市在全国率先建立起“信用信息共享、社会各方联动、诚信褒奖、失信惩戒”的诉讼诚信体系,为涉诉当事人建起“诚信档案”。涉诉当事人是否有不诚信记录,在潍坊任何一个法院一查便知。该市一女青年王某和男青年李某恋爱大半年准备结婚,听说有“诚信档案”后,王某去法院进行查询,发现男友李某是个“老赖”,失信行为严重,王某慎重考虑后选择了与其分手。

  上海市新一轮地铁逃票整治行动中,违规者信息将被记入个人信用信息系统,可能导致其今后在贷款申请、求职等方面遇阻。目前,已有至少160条涉事者信息被记录在案。

  江苏省近期出台《社会法人失信惩戒办法(试行)》和《自然人失信惩戒办法(试行)》,对社会法人和自然人的失信行为作出清晰界定,根据情节严重程度从低到高将失信行为划分为一般失信、较重失信和严重失信三个等级,并有明确限制性规定。比如有较重失信行为的社会法人,将被作为日常监督检查或抽查重点,减少优惠政策和资金扶持力度等;对于有严重失信行为的自然人,将暂停或取消与失信行为相关的职业资格,缓评职称,取消相关社会福利、补贴和政府资金扶持、限制贷款等。

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