李铁：新型城镇化的制度性变革

  2013年4月27日，2013潍坊房地产发展与生态文明建设高峰论坛（<<相关专题）在潍坊召开，本次论坛由中国房地产研究会、中国房地产协会、潍坊市人民政府共同举办。业内领导、专家以及房地产企业、研究机构和媒体人士600余人出席了本次论坛。国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁在论坛上发表演讲。

国家发改委城市和小城镇改革发展中心主任李铁

以下为文字实录：

  非常高兴能参加这次的论坛，刘部长让我讲一讲关于新型城镇化的想法，正好最近我们也在研究国家“十二五”规划的城镇化起草工作，我仅就个人对城镇化的理解向大家汇报一下。

  一、城镇化发展现状

  我们研究城镇化问题的时候，各级地方政府反复强调城镇化问题，对这个问题大家都有不同的解读。城镇化问题就是人口转移的问题，所谓城镇化率的提高就是城镇人口在全国人口的比重。我们总结国际经验，农村人口向城镇转移的过程，就是所谓的城镇化发展的过程。

  中国的城镇化率在2012年是52.6%，达到了世界平均水平。但是虽然看到我们是52.6%的城镇化率，但是户籍人口城镇化率在35.3%，这里面有17.3%的差率，这17%的差率主要是因为还有2亿农民工，他们没有享受到城镇居民所得到的基本公共服务的待遇，这是我们现在存在的比较大的问题。这2亿农民工，可以从两个方面来理解，第一个理解就是我们注意到的这段时间的讲话里面提到扩大内需的最基础的动力。我们现在的2亿农民把长期的消费倾向在城市，因为农民都在家里盖房子，盖了房子都闲着，浪费现象比较严重。如果把他们的户籍制度在城镇解决的话，就会导致这2亿的农民工在城镇里面通过一段时间的努力，就会把消费倾向从农村转向城市，就会带动很多产业的发展。首先要解决租房的问题，也要解决买了房子装修的问题，包括孩子的教育问题。所以，他对整个内需的拉动作用非常明显。

  我们现在看是城镇化率52.6%，去年GDP增长了7.8%，但是城镇化率的增长是1.3个百分点，后7年我们以一个百分点的增长，到2020年我们的城镇化率会达到60%，意味着还有2亿的农民还要进城，要解决基本服务问题、落户的问题，不仅仅对于农产品结构的商品化的市场，对房地产的市场也会有极大的促进作用。

  只要农村人口向城镇转移，减少农民才能达到富裕农民的目标。现在我国人均占有耕地是1亩多地，由于人均占有资源过少，农民进了城，然后把土地转移出去，也会带来农业结构的调整和现代要素的调整，对农村发展的意义也是至关重要的。所以，我们看到，虽然我们的城镇化率已经达到了50%以上的水平，但是很多人叫城镇化，而不叫城市化，这就是因为质量不高，这是一个突出问题。

  第二，城镇规模不断扩大，城镇体系不断完善。

  我们有17539个县级镇，在国外都是城市，我们最大的镇的人口已经接近了百万，等于中国有2万多个城市。为什么不叫城市化叫城镇化呢？因为考虑到中国的国情，只能叫城镇化不要叫城市化。我们有14个400万人口的城市，100万以上人口的城市达到127个，这在世界上是罕见的，这也是中国未来城镇化发展的非常重要的载体。

  中国的城镇化面临比较大的问题，我们讲城镇化的质量不高。不仅仅有2亿的农民工，还有7000万的城镇流动人口。我们城镇化的问题已经从原来的城乡关系，就是城市和农村关系演变成了三类人口的关系：城镇人口、本地人口和外来人口的关系。这个关系是多层次的，不仅仅是外来农村人口，还有外来城镇人口，我们现在要解决的问题不仅仅是2亿农民工，还有7000万的城镇流动人口，他们现在都没有享受到他们所在就业城镇的基本公共服务。

  现在城镇就业的农民工社保缴纳率非常低，平均社保缴纳水平是19%。很多人觉得城镇化是不是成本很高，城镇化最基础的成本就是社保缴纳化的问题，但是各地方政府为了降低成本，实际上对企业缴纳成本的问题也没有进行监督，导致无论是企业，还是农民自身缴纳社保的水平比较低，也影响了他们享受基本公共服务的待遇。

  从户口方面、从社保缴纳的问题、从地域性差异等方面举例子，现在为什么外来人口成为突出的问题。我们国家特别是最近15—20年，城镇间的水平差距也越来越大，形成了等级化的城镇化体制。导致了大量的公共资源和要素积在了大的城市，使得大量的人口向沿海地区和经济发达的地区流动，比如北京、上海、广东、珠三角地区。这么多外来人口要去享受基本公共服务，城市财政面临着多大压力，这个挑战难度在加大。

  二、新型城镇化的重点。新型城镇化的重点这次在研究过程中也被提出，作为个人来理解，重点是两个方面：

  一是如何实现从数量型增长向质量型提升转变。我们在每年1个多百分点的提高基础上，怎么扩大农民工的基本公共服务。二是如何从粗放型的扩张向集约型的转变，如何解决城市发展模式的调整。

  这两个问题都直接关系到城镇化的质量。所谓的数量型增长向质量型转变就是怎么样来打破二元结构的格局。现在国家已经明确规定要放开外来人口的限制，但是现在我们研究发现问题出现了变化，就是现在农民的转户状况的欲望不是特别强烈，什么原因呢？就是大量的城近郊的农民由于房地产购地的价格已经远远超出了他的预期，这种情况也是一个比较普遍的现象。所以，在城镇化进程中如何来解决我们积累的二元矛盾，已经跟过去发生了很大的区别。农民转户愿望比较强烈。如果我们可以把户口涵盖公共福利的标准，中国城市之间户口能对调，现在北京只能和上海对调，其他城市像济南、长沙的户口调到北京去都做不到。反过来，潍坊的户口能不能调到济南也是个问题。所以，利益格局越来越固化，使我们的改革面临的挑战越来越大。

  现在，很多地方提出了异地高考问题，基于户籍的问题导致了很多人的反对，因为本地的适龄高考子女能达到100%入学，这也是我们户改的难点。我们跟官员、企业家讨论户改，他们的思想都很解放，都认为应该户改。但我说如果把他们的户籍改到北京来呢？他们说别到北京来，到别的地方去吧，因为他们不愿意农民来跟他们共享福利待遇。

  我们国家的城镇化不是富人的城镇化，而是穷人的城镇化，是我们的农民工要进城，去跟城镇的居民享受共同的福利待遇，跟我们生活在同一个屋檐下，跟我们同享一杯羹。可是，我们在潍坊、北京、上海的居民，享受到如此高的生活服务水平，谁希望这些农民更我们共同来享受这些公共服务，来共乘电梯？在北京解决农民工转户必须是多少年的劳模我才能给你转户口，这个问题特别特别突出。所以，在这种情况下，我们如何来实现我们的城镇化进程，面临着利益结构的挑战，而这个利益结构使原来的所谓的城乡的简单二元结构关系演变到区域的关系，东西部城市的省会比东部的城市的公共服务水平要差，所以，这种水平的差距是我们的改革难度越来越大。

  那么，在这种情况下，我们如何推进城镇化改革的进程，很多专家提出是不是全部放开户籍制度。我说比如北京，一下子放开800万人口全落户，那就出问题了，北京市长也不会干，北京市现在的户籍居民所享受的公共服务水平已经达到了发达国家。可是要增加800万的外来人口，一下子就降到了中等国家的水平，不仅仅是公共福利大幅度的摊薄。所以，在这种情况下，中央提出了稳步推进户籍改革、稳步推进城镇化改革。

  比如现在有3300万所谓的举家迁徙的农民工，他们在城市里面都已经是小商小贩，有的是包工头、有的是企业家了，能不能把他们一次性解决，至少可以迅速纳入城镇化进程。简单说，他们踏入城镇化进程，至少能够摆脱房产限购的情景，对房地产也会是大大的拉动。

  第二，对一些重点地区城市的分类落户条件。我们也考虑到是不是把居民证制度进一步推广，实行全国的统一居民证制度，通过这个来逐步解决落户。

  第三，解决基本的公共服务问题。

  最近社会上经常传言城镇化推动40万亿的投资，实际上中央并没有这40万亿投资的动作。后来我研究户改转变了400万人口，户改每人的成本是10万，政府拿1/3，企业拿1/3，农民拿1/3，这10万是十年逐步来解决，平均每年一万。很多记者肯定误解了，如果10万，城镇4亿人口，就是40万亿，但是实际上这10万，政府只拿1/3。所以，整个农民工在完善缴纳的同时，逐步把农民工和城镇居民的公共服务水平通过一段时间拉平，当然通过10年、20年的努力把城镇公共服务均等化，户改户籍的阻碍也没有任何意义了。这是我说的第一点，人口的城镇化就是从数量型增长像质量型增长转变。

  二是要解决城镇发展模式的转变。城镇发展模式的转变，我的感受比较深。我们自己提出了绿色生态等一系列的问题，但是从去年到今年我参加了无数的国际会，见到了无数国外政府的官员首脑等等，他们最关心的中国城镇化问题，他们不是认为中国城镇化是好事，而是认为对世界是一个威胁和灾难。中国的城镇化是7.1亿人口的城镇化，中国的城镇化已经改变了世界的经济格局，面临着资源消耗和资源竞争，而这个世界不是资源过渡富裕的世界，而是资源稀缺的世界。所以，从能源上都要跟其他国家进行竞争。所以，中国要是达到城镇化，美国人就要崩溃了。中国如果走粗放型的发展道路，按照现在的模式走，我们不仅仅要增加能源消耗，还要增加炭排放，那么全球都跟着遭殃。所以，克强总理讲要走可持续化的发展道路，实际上就是说我们不会走那种发展道路。对于我们来讲，城镇化的发展模式必须要从粗放的发展模式向集约的发展模式转变。

  首先讲城镇土地利用粗放。我们的城镇人均人口占有建筑面积才130平方米，可是现在据我们统计，占地面积不仅没减少，而是在加大。我们现在公布的数字是140平方米，这会导致城市摊大饼式的扩张，会导致的后果就是基础设施利用会加大。北京，原来说地铁修500公里就够了，现在修了700平方公里，还在扩张面积，还要增加到1200公里。

  我们讲整个城市生态水不能喝，原因是管道不行了，要把这几百平方公里的管道全部供进去，那政府得需要多大的投入。

  二是我们服务业发展受到了严重的限制。我们做了一个调查，上海的服务业达到80%，广东的佛山不低于50%。我们的潍坊也不例外，潍坊的服务业发展比重在30%多。可是世界上城市化率发展到50%以后，应该伴随的现象是服务业高速增长，它带未来的经济增长都要占主要指标，服务业的比重应该是工业比重的2—3倍，我们东部地区，长三角、东三角环渤海经济区城镇化率都达到60%了，但是服务业比重都低，这就导致了我们未来的经济受到了极大的影响。如果我们还有3亿、4亿、5亿人都要按照工业的模式来发展就业，什么样的模式才能把这些人容纳下，我们提出新型工业化的道路，这个概念是什么呢？意味着我们要发展现代的工业高附加价值的产业。但是如果学过一点经济学的人都知道，高附加价值的产业一定要有高技术投入和高资本投入，最后的结果就是替代劳动力。在新型工业化过程中，我们吸纳的劳动力会越来越少，那么我们拿什么来转移农村人口呢？如果服务业发展没有及时进行调整。那么，我们必须就走回传统农业的发展模式，最后的结果是，保持生态可持续的发展道路是不可能实现的。

  三是走的这种发展模式。参照的发达国家的发展水平，我们要使城市建设得非常漂亮，中国12年城镇发展的结果接纳了更多的人口，可以使我们的城市跟发达国家相媲美，但是我们这样的城市，还能接受农民进来吗？当我们看到高楼大厦，看到大面积的生态公园，看到很好的房地产小区，看到双向几车道的大马路、广场。那么，这种城市哪有农民的容身之地？从世界城镇化国际上的规律里看，它的特点是城镇化是伴随着贫民窟发展起来的。可是，我们面临着这么多低收入人口，他们进城会住在什么地方呢？会住在中心城市、中心广场附近吗？他们一定会找到适合他们收入、适合他们就业和适合他们的文化素质相应的小区。我们在城市规划中、在城市的发展建设中，我们给他提供了这样的生存空间吗？我们在讨论“城市病”的时候，很多人把交通拥堵、环境恶化、房价告急作为中国城市病。我说这是富人们的城市病，所有人在提出城市病的时候都说是贫困人口的问题，可是我们的所谓城市病都是针对富人的城市病。就这种发展模式，我们怎么可能来完成中央提出的城镇化的发展目标呢？

  第四，我们发展模式过度依赖土地出让，导致了城镇问题的日益突出。我们最近研究提供各种金融模式担保模式、债务模式等等，地方也绞尽脑汁通过金融支持来解决城镇发展问题。可是在全国，这类问题已经很突出了，中央政府一系列政策希望我们降低对土地出让的依赖，可是现在的发展模式是所有的还款都是依靠土地的抵押和出让，因为工业的招商引资一定是低成本的，零地价甚至是负地价的投资来解决财政吃饭的问题。面对同样低的地价，你得靠政府财政来补偿，财政肯定没有钱，所以就一定要依靠土地出让来给钱，甚至来解决城市的基础设施和改善居民的福利问题。

  一方面，新的房地产开发要出让土地，我们为了提高房子质量的改善，那么这个城市就不得不摊大饼式的扩张，获得更多的来源，我们不得不去整理农村的土地，获得城市发展的资金来源，继续使得城市摊大饼式的扩张。这种债务的负担和这种发展模式，我们什么时候能遏制住呢？这是中央政府非常担忧的问题，但是对于很多地方政府并没有认识到，我们这种对土地的绝对依赖的发展模式似乎已经成了一种不可逆的模式。所以，如果不解决这些事情，我们怎么来实现生态的文明？

  最后，生态文明到底是什么？生态城市到底是什么？很多地方政府官员认为，生态就是看得见的绿色、看得见的水。在国际上公认的生态城市就是城市资源的高效利用、高度集约和人口密度的高度提高，只有这样，出行才能以步代车，而不是以车代步；只有这样，才能在有限的空间内使我们所有的要素都能得到最集约的配置。我们可能还没有认识到。所以，新型城镇化发展模式，更多的关心的是这种发展模式不解决的话，怎么能容纳更多的城镇人口问题。希望大家来思考这个问题，就是说我们是在用一种什么样的发展模式。