居住权是人的基本权利。近年来，常州市委、市政府高度重视城市低收入家庭的住房保障问题。2007年，我市在全省率先出台并实施了《常州市市区住房保障规划（2007年—2011年）》，计划用3~5年时间，基本解决全市低收入家庭的住房困难，实现“小康常州，居者有其屋”。2009年以来，我市又积极响应中央“保增长、扩内需、调结构、重民生、促发展”的号召，进一步加快推进住房保障工作，大胆改革经济适用房保障方式，充分发挥市场的基础性作用，变“暗补”为“明补”，变“补砖头”为“补人头”，全面实施经济适用房货币化补贴，使经济适用房保障真正做到了“百姓经济，政策适用”，提前2年实现了经济适用房保障“应保尽保”的规划目标。

    挑战•面对新的复杂局面

    去年以来，受国际金融危机的影响，我市住房保障工作也面临了严峻的挑战。2008年，我市房地产市场受金融危机冲击，商品房销售大幅萎缩2成以上，商品房可售余量最高攀升至1300多万平方米，居民住房消费意愿急剧下降。与此同时，受金融危机影响，中低收入家庭的收入预期也随之降低，导致对经济适用房的申购热情出现了大幅降温。2008年我市集中供应的飞龙新苑、蓝天新苑等经济适用房实物房源，通过摇号选房等程序，共发放经济适用房准购证1321张，而最后实际签约数仅为811份，510户家庭由于种种原因，放弃购买资格，经济适用房首次出现了大面积“弃购”现象，已进入预售的经济适用房房源也出现了存量积压。由于我市经济适用房建设一般是采取向保障对象预售房源来筹集项目资金、实现资金平衡，经济适用房的滞销直接影响了经济适用房建设资金的回笼和项目建设进度，直接导致后续经济适用房建设项目无法落实。另外，经济适用房建设周期长(签合同到拿房2~3年)、管理复杂、数量有限、区位较偏、选择余地较小、不能兼顾被保障对象原有的生活习惯、易造成低收入群体集居等不足也是经济适用房建设模式的硬伤，很难有效克服。

    为了积极应对国际金融危机，去年四季度，中央提出了加大保障性住房建设规模，鼓励居民住房消费的一系列政策。这样，经济适用房建设便面临着尴尬的局面：一方面要响应中央号召加大保障性住房建设规模，进一步增加住房供应量，另一方面，大量的商品房市场库存和经济适用房存量亟待消化；一方面要加大投入建设经济适用房，另一方面，由于财政减收和经济适用房项目滞销需要收缩投资以维持资金平衡；一方面要大幅度扩大经济适用房保障规模，另一方面保障对象的申购热情却在降温。面对这样复杂的矛盾与挑战，种种情形都在表明，经济适用房保障的政策思路需要改变。

    改革•相信市场的力量

    面对国际金融危机下的复杂局面，要同时完成房地产业健康发展、住房保障有效加强、人民群众满意度提升的多目标任务，需要对住房保障思路作出重大创新。在市委市政府的高度关注下，经相关部门反复调研论证，我市认为，在前几年房地产市场供不应求、房价高涨、中小户型中低价位住房供应严重不足和经济高速增长、政府财力较为宽裕的条件下，建设经济适用房，采取“补砖头”的保障方式能够消除低收入家庭对房价快速上涨的恐慌情绪，稳定其住房消费预期，有效解决其住房困难。而年初，受国际金融危机的影响，我市上述情形已经发生重大变化——房地产市场出现了供大于求的局面，房价出现了稳中有降的走势，受中央“90/70”等政策调控，市场上中小户型中低价位普通商品住房也有了一定比例的增加，宏观经济面临下行风险，政府财力也非常紧张，此时再加大经济适用房建设规模、继续采取“补砖头”的保障方式就显得不够合适。由此看来，住房保障也有一个因势而为、与时俱进的问题，而不能脱离整个经济发展和房地产市场稳定健康发展的大局。

    借鉴长沙、沈阳等兄弟城市经济适用房货币补贴的做法和经验，今年年初，我市最终作出了暂停经济适用房建设、全面实施经济适用房货币化补贴的决策，变“补砖头”为“补人头”，对原有的经济适用房保障模式进行了大刀阔斧的改革。改革的核心在于通过对保障对象住房消费能力的货币化补差，从而有效调节住房市场供需矛盾，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，实现住房市场与住房保障的有机结合。其中，重点解决了以下几个节点问题。

    一是解决有效供应的问题。国内外经验表明，市场机制可以较好地适应不同家庭的多样化住房需求，提高资源配置的效率，在解决居民住房问题中处于基础性地位。暂停新建经济适用房后，经济适用房房源的供应将主要由市场来提供。根据我市房管部门掌握的数据，在当前商品房市场的供应结构中，90平方米以下的中小户型占到总量的25%以上，也就是说，在市场存量中有3万多套中小户型房源可供保障对象选择，完全能够满足经济适用房家庭的购买需要。同时，中小户型一旦受补贴政策热销，又会引导市场加大对该类住房的供应，从而能够保证市场对中小户型经济适用房房源的持续供应。因此，我市全面放开了经济适用房房源供应，市民可以在全市任何一个新建普通商品房楼盘中选择符合自己需要的住房。

    二是解决有效需求的问题。住房保障的实质和功能在于补足居民的住房支付能力。而当前房地产市场的主要问题也在于中低收入家庭的支付能力与较高的房价存在差距，使得商品房供应相对过剩，使得中低收入家庭的住房需求不能成为与市场供应相匹配的有效需求。通过货币化补贴，将使得被保障对象具备足够的支付能力，从而与市场的供应相匹配成为有效需求，从而可以有效解决商品房市场相对过剩的问题。为此，我市以补足中低收入家庭的住房支付能力为出发点，根据常州住房市场的实际情况，参考经济适用房建设时期的差价以及兄弟城市的补贴标准，规定符合条件的经济适用房申购家庭可以获得8万元的购房补贴，约占每户购房款的20%以上，基本满足了购房户住房按揭贷款的首付要求，可以有效支持保障对象顺利购房。为了防止开发商乘机针对经济适用房购房户涨价导致购房人支付能力降低的行为，我市要求所有参与提供经济适用房房源的100多家开发商签署承诺书，保证对经济适用房购房户一视同仁，不得针对经济适用房购房户取消原有折扣或变相涨价，如有发现，将通过媒体公开曝光。

    三是解决有效融资的问题。实施经济适用房货币化补贴，关键要解决补贴资金的问题。经测算，我市要实现经济适用房保障应保尽保，需要补贴资金8亿元，加上廉租住房和公共租赁住房建设等住房保障支出，住房保障资金总需求达30亿元左右。在受金融危机影响全市财政收支非常紧张的时期，单纯依靠财政大量直接拨款显然不够现实。为此，我市从全市住房保障和房地产经济发展的大局出发，紧紧抓住中央高度重视住房保障工作的有利契机，积极利用当前适度宽松的货币政策，组建了注册资本达10亿元的常州市公共住房建设投资发展有限公司（简称“房投公司”）作为住房保障投融资平台，以市场化融资的方式，向各金融机构争取住房保障资金支持。同时，为了保证房投公司具备持续的投融资能力，我市为房投公司注入了3000亩土地资源，设计了包括财政预算安排、每年提取全市土地出让净收益的10%、住房公积金增值收益中用于住房保障的部分、一级土地开发的增值收益、廉租住房公共租赁住房配建指标中的异地建设资金、经济适用住房上市交易时退回的补贴资金和增值中的政府分成部分、经济适用房存量房源转化为商品房出售的溢价部分的净收益等7项资金作为信贷融资的还款来源。由于房投公司的资产质量较高，还款渠道多元而稳定，各金融机构纷纷主动给予融资支持。目前，房投公司已落实信贷额度30多亿元，到账资金28.9亿元，为经济适用房货币补贴等住房保障事业提供了坚实的财力保证。

    四是解决有效审核的问题。能否妥善处理好公平问题决定了住房保障工作的最终成败。为了让最需要保障的家庭及时享受政府的惠民政策，我市对经济适用房申请家庭的资格审核非常严格。我市规定，经济适用房货币补贴申请家庭必须符合以下4个条件：（1）在本市实际居住，且具有市区（武进区、新北区、钟楼区、天宁区、戚墅堰区）城镇常住户口3年以上；（2）已婚(含离异或丧偶并带未成年子女且拥有监护权)或年龄在35周岁以上的单身未婚家庭;（3）家庭人均住房建筑面积低于18平方米（含）；（4）家庭人均月可支配收入在1440元（含）以下。受理申请后，除了对申请家庭实地走访调查、在社区公示和常州日报等媒体上公示外，我市还要将申请人提交的住房情况与我市房产登记中心的产权登记数据进行核对，产权信息最终核实不符的，取消申请资格；经过社区公示和媒体公示有群众投诉举报的，市房管局和各区住房保障办将立即进行调查核实，举报情况属实的，取消申请资格。在严格的审核机制下，我市有77户申请家庭被取消资格，其中，在复审环节被取消资格的有53户；因产权核对不符、投诉举报属实而被取消资格的有24户。

    五是解决有效衔接的问题。经济适用房货币补贴工作是经济适用房保障方式的重大改革，如何做好建设模式和补贴模式的衔接和过渡，处理好原有模式下的遗留问题，也是新模式能够顺利推进的必要条件。为此，我市主要考虑了四个方面的处置工作：（1）补贴金额处置方面，货币补贴标准的设定与实物分配时期的优惠额基本保持一致。（2）产权处置方面，延续经济适用房有限产权的模式，五年之内不得上市交易，五年之后上市交易须全额退还按政策享受的补贴款项。（3）经济适用房存量房源处置方面，由于不再实施经济适用房实物分配，剩余的经济适用房存量房源中70平方米左右的，由政府收购用于廉租住房、公共租赁房的实物房源；面积较大的剩余房源，转化为商品房出售，其中的差价用于经济适用住房货币补贴。(4)上年度申请户处置方面，由于货币补贴选择更多，上年度的经济适用房购房户可能会要求退房转为享受货币补贴。为此，我们通过设计退房申请表、退房承诺书，并给退房家庭讲清利弊得失，从而大大降低了退房率。前来咨询退房的200多户家庭中，只有2户家庭正式申请了退房。同时，对于去年申请审核通过，但因为种种原因又放弃购买资格的家庭，我们主动与他们取得联系，并对有意向申请今年货币化补贴的家庭开设绿色通道，简化手续，使其能够享受到政府的惠民政策。

    共赢•提升社会总福利

    社会总福利的不断增加才意味着我们在不断地接近和谐社会。从我市经济适用房货币补贴半年的实践效果来看，市场机制在政府的有效调节下发挥出强大的资源配置作用，取得了“群众得实惠、政府得民心、产业得发展”的共赢局面，成效非常显著，社会总福利得以有效提升。具体表现在以下三个方面：

    一是百姓经济，保障福利大大增加。我市实施的经济适用房货币补贴不仅补贴金额与实物分配时相当，保障对象还首次拥有了自主选择权，可以自由挑选符合自己生活习惯的更加体面的住房，成功解决了“经济适用房不经济”的问题，住房保障的总福利较实物分配时期显然大大增加。这一点可以从市民申请的踊跃程度上得到证明。我市经济适用房货币补贴政策实施以来，已有6967户家庭提出了申请，已发放补贴资格认定书5794户，有4400户家庭已签约购房，签约率达76%，申请和签约数量是往年实物分配时期申请量的近5倍。特别是我市离市区相对较远的戚墅堰区，今年的申请量更是呈爆炸性增长。以往年度由于经济适用房小区都是建设在中心城区，戚墅堰区的居民考虑到生活不便，几年来总申请量也只有几十户。而今年实施货币化补贴后，选购经济适用房不再受地域限制，加上戚墅堰区的房价相对较低，戚墅堰区居民的申请热情被大大激发，其申请数量达到1000多户，充分体现了经济适用房货币化补贴方式以人为本的特点和优势。

    二是政策适用，政府威信大大增加。实施经济适用房货币补贴之后，政府对住房保障的补贴由“暗补”变为“明补”，使得政府的行政行为更加公开、透明；由于资金保障有力、商品房市场存量充足，保障对象通过货币补贴可以很快实现应保尽保，使得政府的行政行为更加务实、高效；由于资格审核非常严格，群众在公示阶段可以广泛参与监督，使得政府的行政行为更加公平、公正。这些“适用”的政策和改变都为政府频频加分，政府的公信力也得以大大增加。

    三是市场发展，经济活力大大增加。经济适用房货币补贴将住房保障与住房市场有机结合，增强了中低收入家庭的住房消费能力，有效实现了住房市场供需的结构性平衡。经济适用房保障对象具备足够的支付能力后，直接进入住房市场自由购买住房，直接促进了房地产市场的销售和市场存量的消化。对我市4400户已签约购房的经济适用房货币补贴家庭的调查显示，经济适用房货币补贴家庭户均购房面积达95.2平方米，户均购房总价达38.9万元，有力地拉动了全市住房消费。受经济复苏和经济适用房货币补贴政策的推动，1~11月份，全市商品房累计销售面积达918.44万平方米，同比增长98.90％，创历史最高纪录。同时，全市商品房可售余量连续下降，较去年可售余量最高点减少306万平方米，房地产市场的系统性风险大大降低。另外，全市各房地产开发企业的资金紧张局面得以有效缓解，房地产税收也快速回升，房地产经济已经开始重现生机和活力。

    困惑•政策实施中的问题

    当然，在推行经济适用房货币补贴的过程中，我们也面临着一些疑问和困惑，关系到经济适用房货币补贴模式的可持续发展问题。

    一是保障家庭收入核定难问题。由于当前中国居民家庭的收入状况并不透明，其申报的显性收入与实际收入不一定完全吻合。而且，由于存在法律和制度的障碍，与居民家庭财产收入相关的信息都比较分散、相互孤立。房管部门虽然掌握申请人的房产状况，但申请人其他收入的状况都需要有关部门配合才能调查清楚。在对住房保障家庭资格审核的实际操作过程中，虽然各部门也能相互配合，但审核体制不顺、审核效率偏低、审核成本过高的问题始终存在。

    二是住房保障供应市场化的问题。实施货币化补贴后，经济适用房房源直接来源于新建商品房市场。在宏观经济持续复苏、资产价格快速上涨的形势下，新建商品房市场的需求必将大大增加，经济适用房的需求如果全部集中于新建商品房市场，将使得经济适用房的供应总量相对减少，保障家庭的可选择余地也会相应缩小。

    三是补贴资金的持续供应问题。虽然我们设计了房投公司这个投融资平台，但我们的投融资方案是按照10000户、8亿元的补贴总额来实施的。按照今年的发放速度，8亿元的补贴有可能在三年之后就发放完毕。补贴资金发放完毕后如何延续？如何让该项惠民政策成为一个长期的制度安排？这都是很现实的问题。

    四是“夹心层”家庭住房问题的凸显。符合经济适用房申请条件的家庭能够获得8万元补贴从而有能力购买新房，但那些不符合经济适用房申请条件又买不起商品房的“夹心层”家庭，他们由于得不到政府支持，其住房条件改善将显著落后于符合经济适用房申请条件的家庭，从而成为住房最为困难的群体。这样，按不同的收入状况来获得不同住房条件的平衡就被打破，将引发这一群体社会心理的失衡。而且，这一群体数量庞大，是社会生产的中坚力量，他们的安居乐业直接关系到经济、社会稳定发展的将来。

    探求•住房保障的可持续发展

    面对经济适用房货币化补贴中的这些困惑和挑战，我们必须静下心来，深刻考虑住房保障制度的可持续发展问题。必须认识到，住房保障应该是长期、公平、大多数人的保障。为此，我们也许可以从以下几个方面去展望和探索。

    一是建立健全家庭收入联合协查体系。针对居民家庭收入审核难的问题，除了进一步认真做好实地调查走访，还需从部门联动的角度来考虑。应尽快建立房管、民政、社保、公安、工商、银行、证券部门的信息共享机制，整合涉及居民家庭的财产信息，形成居民家庭收入联合协查体系，从而准确评估申请人家庭财产收入状况，提高审核效率。

    二是完善经济适用房保障的供应体系。目前，我市的经济适用房补贴只能用于购买新建商品房，这与我市新建商品房市场存量充足有关，也有规避二手房虚假交易道德风险的考虑。随着市场的复苏和新建商品房存量的下降，就必须考虑扩大保障性住房的市场供应渠道的问题。可以考虑的方案是，在有效规避二手房虚假交易的前提下，允许经济适用房货币补贴用于购买二手房。由于市场上二手房存量非常庞大，这将直接改变经济适用房的供求关系，大大缓解对新建商品房的需求压力。当然，货币补贴购买二手房作为经济适用房，前提是必须首先考虑解决申请人的道德风险问题，采取切实有效的措施避免申请人通过虚假二手房交易套取巨额补贴款的现象，保证宝贵的住房保障资金用到实处。

    三是建立住房保障资金的稳定供应体系。除了短期内依靠政府投融资平台来支付住房保障补贴资金，我们还应寻求更加稳定的资金来源。近期更长的时间内，可以通过进一步完善市区国有土地出让中的保障性住房配建制度，通过房地产开发企业缴交保障性住房异地移建款的方式，从而增加对住房保障的投入。更长远的资金安排是，在今后开征的物业税中，考虑划出一定比例专项用于住房保障，取之于房、用之于房；同时，对住房保障的补贴又会为市场带来购房需求，从而促进市场活跃，扩展物业税税基；这样，就形成了房地产市场与住房保障的良性循环，住房保障也将得到持续稳定的资金支持。

    四是健全对“夹心层”家庭的住房保障体系。随着低收入家庭住房保障问题的逐步解决，不符合目前的住房保障条件、但仍然无力购买商品房的“夹心层”家庭的住房困难将是政府必须面对的问题。这一群体中很多是青年职工，他们的工资收入较低收入者要高，但是没有积累，又面临结婚生子的住房压力，他们对拥有住房有着强烈、急迫的需求。为了实现“人人享有适当的住房”目标，作为政府，必须考虑对这一群体的住房保障，解决其阶段性支付能力不足的问题。解决这一问题，可以尝试两种支持方式。一种是预期收入能够支付住房贷款的“夹心层”家庭，可通过政府性贷款或担保的方式，对其商品房首付款部分进行金融支持，消除首付款门槛对该类家庭购房的限制；另一种是预期收入还不足以支付住房贷款的家庭，可以通过向其提供公共租赁住房，满足其居住的基本需求。

    总之，住房保障工作任重而道远，要真正做到“百姓经济、政策适用”，需要我们不断去实践以人为本的保障理念，需要我们不断去创新切实可行的保障方式，从而最终实现住有所居的共同愿景。