城中村改造专项债累计同比增长487%，拉动保障性安居工程整体增长33%

  ◎  文/马千里

  2025年以来，房地产类专项债发行规模超过5000亿元，同比大幅增长170%。从结构性投向变化来看，2025年重启的土地储备类专项债是增长的最大动因，前7月已经发行了2639亿的相关专项债。另一方面，保障性安居工程专项债发行也在进一步提速，得益于城市发展被提到了更加重要的位置，城中村改造、保障房建设等二级分类投向显著增长，2025年以来，城中村改造类专项债发行规模同比增长487%，保障性住房同比增长93%，拉动保障性安居大类专项债整体同比增长33%。

  一些简要说明：

  按常见的专项债类型来看，投资项目可分为14个一级分类、超过50个二级分类，其中与房地产开发建设相关较为紧密的是一级分类是土地储备和保障性安居工程，而保障性安居工程中又包括旧改、棚改等六个小类。由于保租房、公租房、保障性住房各自涉及量相对较小，为便于统计分析，在本文的统计中，将其合并为保障房。

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  城中村、保障房专项债规模倍数级增长，为稳市场带来更多确定性

  据研究中心梳理数据，2025年前7月旧改、棚改类融资同比基本持平：旧改类专项债，共融资379亿元，与2024年同期相同；棚改类专项债同比微降1%，前7月分别融资1274亿元；

  城中村改造、保障房专项债融资大幅增长：城中村改造融资573亿元，较2024年同期增加475亿元，同比增长487%；保障房融资253亿元，较2024年同期增加152亿元，同比增长151%。拉动保障性安居大类专项债整体同比增长33%。

  2025年，中央城市工作会议将城市高质量发展提到了更加重要的位置，与新型城镇化密切相关的城中村改造和保障房建设，也迎来了新的发展机遇。前7月城中村改造和保障房建设类专项债发行规模增加了672亿元，按一般专项债至少1.2倍的本息覆盖倍数保守计算，将带来至少800亿的房产销售相关收入增长，相当于2025年前7月商品房销售金额同比增长1.5个百分点。

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  城中村与棚改“一增一稳”，专项债增发严控风险、有的放矢

  城中村多为集体土地上建设的“小产权房”，但无法自由流通，不过由于到城市产业聚集区的通勤时间较为合适，城中村往往拥有着大量的外来务工租客，居民就业能力较强，土地的潜在开发价值也相对较高。而当前强调的新型城镇化，既要兼顾土地的使用效率，也要进一步加强城市外来人口的市民化，并通过保障房建设、购房需求侧支持等政策满足这部分人群的合理住房需求。

  棚户区属于城镇土地，在经历了2015-2020年的大规模城市更新之后，各地优质板块的棚户区已经基本开发完毕，目前城镇棚户区大多位于老工业区或城市边缘，且本身居住密度不高，土地价值有限，板块开发周期过长。为严控地方政府隐性债务和相关风险，2021年财政部在对全国人大建议的答复文件中早已明确，专项债支持棚户区改造“主要支持在建收尾项目，适度支持新开工项目”，这一表述在专项债分类目录中沿用至今。

  因此在城市高质量发展被提到更高站位的2025年，棚户区改造的相关专项债项目融资金额仍然出现了1%的同比下滑，与城中村改造487%的同比增长形成了鲜明对比。而保障房专项债融资同比增长151%，也在进一步加强对于城市中低收入群体的住房保障。

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  一线、三线城市大幅提速推进城中村改造，二线城市增速相对稍缓

  进一步对城中村改造类专项债进行细分，2025年一线城市增长最为显著，前7月累计发行规模达到329亿元，同比增长了43.4倍，和2024全年相比，也增长了接近1.5倍。近年来一线城市更为稳健的新房市场走势、可控的库存指标，尤其是2025年以来层出不穷的高溢价宅地，为城中村改造提速提供了更为充分的发展环境。并且年内上海、深圳还没有完全完成保障性安居类的专项债发行，预计全年一线城市的同比增幅还将进一步大幅上升。

  三线城市增速其次，同比增长198%，较2024年全年增长61%。作为城市高质量发展的重点区域，三线城市整体城镇化发展水平低于一二线，再加之主城区面积相对较小，在中心城区周边，仍有不少合适的城中村改造项目有待开发。2025年前7月三线城市共有156个城中村项目获得了专项债融资，相关项目数量达到了2025年同期的三倍。

  二线城市较2024年全年增长20%，增速稍慢于一线和三四线城市。在经历了2010年以来长达10多年的高速发展之后，不少二线城市的城市建成区扩张速度已经远远超过了人口和经济发展速度，并导致市区内存在着大量的潜在库存，适合的城中村潜在发展机会也相对较少，因此2025年城中村改造类专项债投资增速也稍慢于一线和三四线城市。

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  城中村专项债TOP20城市：北京相关项目已融资309亿元，全国占比达54%

  具体城市方面，北京排在首位，前7月已有309亿融资投向城中村改造类项目，占到全国城中村项目获得融资的一半以上。近年来，北京市持续推动城市功能升级与周边环境改善，譬如北京朝阳区在距离北京中心商务区南部10公里的地方仍有多个城中村，制约着产业、交通、商业发展，以十八里店乡为代表的城中村改造成为了北京南部发展的重要战略重点。2025年以来，北京朝阳区已经有8个城中村改造项目获得了9次专项债融资，合计获得融资131.75亿元，其中朝阳区十八里店乡3次专项债融资合计91.7亿，涉及2个城中村改造项目、4个村落。

  而城中村改造带来的土地腾退，也将为城市发展提供更为宽敞的空间。单单是十八里店乡的4个村，即涉及873公顷的土地，若全部完成腾退，按北京建设用地结构、地价和房价保守估算，理论上将在长期带来2000亿元以上的优质增量土地，以及4000亿的新房销售金额。城中村改造在推动城市高质量发展的同时，提高土地要素的使用效率，助力北京房地产市场进一步企稳。

  重庆以22.8亿元排在第二，不过65%的相关融资投向了外围城区，市九区占比仅有35%。其中大足区获得融资最多，达到5.63亿元，共涉及4个城中村项目，总投资21亿元，计划建设住宅20万平方米，并对周边道路、公共服务配套等进行提升。

  成都以21.3亿元排在第三，也仅有14%的资金投向了主城5区，绝大多数融资仍投向了郊县区域。其中高新区获得融资规模最高，达到8.52亿元，两个项目总投资207亿元，预计总收益270亿元，共涉及安置房1.5万个。

  三四线城市方面，随着城市高质量发展被提到了更加重要的位置，大量城中村改造项目为2025年新启动。如廊坊前7月城中村改造项目共获得2笔融资共5亿元，投向营辛庄四期、下庄头、上庄头、乃自房村等四个村，四个村均位于廊坊城区环线附近，东北方向紧邻北京通州区永乐店镇。2个项目总投资48.44亿元，计划建成住宅4566套。相关专项债于2025年6月发行，2个项目设计招标共同于2025年7月启动。

  总结：专项债扩容城中村及保障房投资，占比倍增协同土地储备助力市场企稳

  在经过了半年多时间的实践探索之后，2025年专项债支持房地产稳市场的路径已经愈发明确，其一，继续加快土地收储类专项债的发行，在供给侧进一步优化现有库存结构，并为房地产市场带来更多确定性更强的商品住宅用地投资机会；其二，加强城中村项目发展，充分释放土地要素的使用效率，优化城市空间布局，促进经济和就业发展；而城中村的大量外来租客，也将在需求侧提供更多稳市场支持，为当前的新房、二手房、租房、保障房带来更多增量需求。其三，加快各类保障性住房的投入，更多地解决外来务工群体、中低收入群体的住房需求，如河南省8月发文，宣布将面向中小微企业建设只租不售的“工业保障房”，以缓解企业用地及用房成本压力。

  结合统计数据来看，在2025年专项债资金支持的项目中，保障房投资占比1.2%，占比是2024年全年的2倍，城中村改造占比达到2.8%，占比更是达到了2024年的2.8倍，此二者与2025年回归的土地储备专项债，共同成为了房地产类专项债增长的主要支柱，合计占比较2024年提升了15.5个百分点，共同推动行业供需两侧加快企稳。按2025年专项债限额4.4万亿估算，土地储备、城中村改造和保障房获得的专项债融资将较2024年增加6800亿元，预计将带来8000亿以上的房产销售和土地出让收入。

  至于旧改和棚户区改造方面，虽然绝对量同比仍能保持持平，但投向占比则较2024年有所回落，这也体现出地方主管部门仍在严控地方政府隐性债务，对于不必要的旧改和棚改项目不再盲目新建，严防形成新的低效库存。