[易居研究]进一步完善房地产调控的方向和建议

进一步完善我国房地产宏观调控的方向和建议

　　从2005年开始的本轮房地产经济宏观调控已进入第六个年头了，似乎出现了一种"调控疲劳"症，很有必要进行回顾总结，以便肯定其成功的经验，研究当前遇到的一些疑难问题，展望进一步发展的方向，对于完善并取得扎实的调控效果具有重要意义。

　　一、当前房地产宏观调控难点解析

　　从前五年房地产经济宏观调控的实践来看，虽取得一些成效，但并不十分显著，原因在于面临着一些深层次的矛盾和问题。

　　1、房价高企，积重难返

　　2005年调控之初，把稳定房价作为宏观调控的主要目标，可是5年来的调控不仅目标未达到，而且商品住房价格出现"越调越涨、越调越高"的反常现象。突出表现在深圳、广州、上海、北京等大城市的住房价格畸形上涨。以上海为例，2005年时商品住房平均价格为每平方米8000元左右，而到了2010年每平方米已经突破了2万元，涨了1倍多。从2010年开始，政府又加大了调控力度，但如前所述仅有2个城市房价下降，绝大多数只是涨幅趋缓。而中国的住房价格存在两大问题：一是房价上涨过快、涨幅过大；二是房价高企，脱离真实价值，泡沫越积越多。

       据中国社科院发布的《中国住房报告》显示，绝大多数城市支付能力下降，住房价格平均泡沫程度过高。全国35个大中城市二类地区普通商品住房平均房价泡沫程度为29.5%，其中泡沫程度最高在50%-70%之间的有福州、天津等7个城市；泡沫程度较高，泡沫成份占实际价格30%-50%之间的有北京、上海、深圳等11个城市。这些价格泡沫是由投资投机性需求以及超前性需求等不合理需求所支撑的，一旦需求萎缩很有可能导致房价暴跌和房地产泡沫破裂的严重后果。

       所以，调控房价目标，不仅是要抑制其上涨过快，而更重要的是挤掉房价泡沫，回归真实价值，与居民的购房承受能力相适应。据各地住房城乡建设部门上报汇总，截止今年3月31日，全国657个城市中，已有608个城市公布2011年新建房房价控制目标，占92.5%。但令人遗憾的是"限价标准"变成了"涨价标准"。从已公布的房价调控目标来看，都回避了"居民住房支付能力"，而选择与GDP或人均可支配收入增幅挂钩，且大多控制在涨幅10%左右，甚至有一个地区列出涨幅不超过50%。即使在平时房价涨幅10%也是高的，谈何调控呢？这个事实反映出不少地方政府害怕问责，以搪塞来应付中央调控决策。房价调控真是难啊。

　　2、供求失衡，房市不稳

　　实现住房供给和需求总量的基本平衡，也是宏观调控的重要目标之一。在中国房地产市场发展过程中，长期存在着住房需求过旺，供不应求的状况。特别是投资投机性需求占比过大，重购轻租、购房年轻化、超前购房等不合理需求大量存在，而商品住房供应不足，迫使房价节节攀升，城镇居民购房承受能力下降，造成严重的社会问题。仅以2010年为例，据国家统计局发布的《2010年国民经济和社会发展统计公报》数据，全年商品住宅竣工面积为6.1216亿平方米，而销售面积达9.3052亿平方米，供给缺口高达3.2亿平方米。可见，5年多的调控，住房供求失衡的状况并没有根本改变，房价难以稳定也就成为必然了。

　　同时，由于对住房需求的调控政策频繁发生变化，时紧时松，引起房市大起大落，缺乏稳定性。2003、2004年我国房地产市场过于膨胀，导致房价过快上涨。2005年开始，加强宏观调控以后，需求骤降，出现两年的市场萎缩。2007年为拉动市场需求，政策上有所放宽，又出现市场复苏，房价回升反弹，又一次采取紧缩政策，2008年房市又陷入低迷。2009年为应对国际金融危机，又采取了扩张政策，房地产市场也繁荣起来，起了保增长的作用，带来的副作用是房价又一次大幅上涨。直到2010年再次采取紧缩调控政策，房地产市场也再次萎缩，幅度之大前所未有。2010年全国商品住房成交面积大幅降低，北京、上海、深圳、广州等四个一线城市同比下降-36.95%，天津、南京、杭州等27个二三线城市平均降幅为-21.61%。

       在31个重点城市中，商品住房成交面积下降40%以上的有9个城市，2011年第一季度仍继续上年的跌势。短短的五、六年内，房地产市场发生如此大的波动，极不正常，对地方经济和整个国民经济发展极为不利。只有房地产市场发展正常化了，中国经济才能正常化，社会才能和谐。

　　3、资源浪费，不可持续

　　中国房地产经济在迅速发展过程中，在作出重大贡献的同时，也累积了不可持续的因素增加。突出反映在以下两方面：

　　一是资源消耗过量，减排任务繁重。房地产是资源消耗最多的行业，从土地、能源、建筑材料到居住用气、用水等方面，都需要占用和消耗大量资源。目前建筑相关能耗（包括建筑能耗、生活能耗、空调能耗等），已经超过工业成为社会第一能耗大户，占总能耗的46.7%。而在住宅使用过程中的能耗，与发达国家相比，在相同技术条件下为发达国家的2-3倍。同时建筑在二氧化碳排放总量中，几乎占到了60%，这一比例远远高于运输和工业领域。建筑和房地产建设及消费中的节能减排任务十分繁重。

　　二是土地资源的利用率低，浪费严重，不可持续。房地产开发需要占用大量建设用地，建设用地主要又是耕地转化而来，我国耕地连年减少，危及18亿亩红线和13亿人口及其子孙后代的吃饭问题。而在土地利用方面浪费现象又十份严重。据《半月谈》2010年第20期报导，中国社会科学院农村发展研究所研究员党国英等专家研究发现，从1980年到2005年，在我国经济快速发展，城市急剧扩张时期，经济每增长1%，会占用2万公顷左右的农地。

       我们可以和日本的快速发展时期相比较，从1965年到1984年，日本GDP每增长1%，占用农地只有2500公顷左右。也就是说，中国GDP每增长1%，对农地占用量是日本的8倍左右。这个数据说明我国在经济发展过程中土地浪费问题非常严重。在房地产开发中，土地闲置的现象也十分严重。我国国土面积虽然大，但人均耕地面积只及世界人均量的40%，粮食安全线18亿亩耕地不可缺少。从长期来看，房地产开发再占用耕地已不可持续。

　　4、承载过重，风险增大

　　从21世纪初确立房地产支柱产业以来，对房地产业拉动经济增长的作用过于倚重，突出表现在两大问题上：一是国家众多企业集中投资房地产公司。中国社科院财贸所在北京发布的《中国房地产发展报告（2010-2011）》绿皮书发出警告，2005年至2009年间，我国房地产行业的平均毛利率在30%左右，2009年更上升到55.72%，吸引直接涉足房地产的上市公司已达802家，占1300多家上市公司的60.52%。经济房地产化将导致社会资源短期向单一行业集中，将阻碍产业升级，加大产业结构调整的难度，不利于转变经济发展方式 。二是地方财政过于依赖土地出让金收入和房地产税收。

       据《人民日报》披露，2009年，全国土地出让金收入相当于同期地方财政总收入的46%左右，有些县市甚至超过50%，估计2010年土地出让金将达2.7万亿元 。该报惊呼："土地财政不可持续"。

　　5、利益矛盾，博弈激烈

　　房地产业与国民经济发展和人民群众居住需求的满足关系密切，又由于其价值量大等不动产特性，涉及政府、企业、个人以及中央与地方等多方面的利益关系。在房地产市场参与者中，原本利益关系的博弈就很激烈，而在宏观调控中利益的博弈更甚。

　　首先是政府与房地产企业的利益矛盾。作为企业总是要追求利润最大化，事实上房价高企，快速上涨的直接受益者便是企业，前几年开发商的高利润甚至暴利就是投机得来的。由此政府动用经济手段和行政手段对房价实施宏观调控，必然遭到企业的抵制。例如拒绝公开房屋成本、捂盘、抗拒明码标价等就是明证。

　　其次是政府与住房投机投资者的利益矛盾。前几年一些高收入者积极参与房屋买卖，从炒买炒卖投机中获得了暴利，造成富人越来越富，而中等收入者越来越买不起房的两极分化现象。调控中的差别化利率政策以及限购、限贷政策，遏制投机，断了他们的财路，也必然会遇到利益矛盾。目前虽然隐匿，但心不死仍待机而动。

　　再次是中央政府与地方政府的利益矛盾。房地产税收和土地出让金收入是地方政府的主要财政来源，为地方经济的发展积累资金，也是地方政府领导人政绩的重要表现，同官员个人的升迁密切相关，而对房地产市场的宏观调控，引起房地产市场的短期萎缩，财政收入以及政绩等受到影响，所以常常出现"上有政策、下有对策"的软抵抗状况，致使中央的调控政策得不到有效的贯彻落实。例如，保障性住房建设土地出让金收入很少，税收又减免，而且政府财政还要追加投入，为此不少地方缺乏积极性，影响住房保障制度建设。

　　上述这些深层次的矛盾和问题，有待深入研究，通过调控创新设计，进一步予以认真解决。

　　二、正确处理宏观调控中的几个关系

　　2011年是宏观调控关键的一年，积五年多来调控的经验教训，要使房地产调控坚持不懈地进行下去，取得扎扎实实的效应，必须正确处理好调控中的几个关系。

　　1、正确处理房地产业和国民经济协调发
展的关系

　　许多人把对房地产的调控仅仅看作是产业本身的要求，往往容易孤立的看问题，这是一种片面的观点。事实上，由于房地产业是整个国民经济产业构成的一个重要组成部分，因而房地产业的宏观调控与整个国民经济的宏观调控有着密切的内在联系。在这里存着整体和个别、全部和局部的关系。在宏观调控中，一方面房地产调控目标的实现有赖于整个国民经济调控目标的实现。例如房价问题，同全国货币流动性过剩、通货膨胀密切相关，只有实行适度从紧的货币政策，才能最终抑制房价过快上涨。另一方面，房地产调控目标的实现也有助于整个国民经济调控目标实现。

       房地产业作为国民经济的支柱产业，通过调控实现持续稳定健康发展，运用产业关联度大，带动系数强的特点，也能够促进国民经济又快又好的发展。例如2009年为应对国际金融危机，宏观经济要求房地产业为"保增长"服务，推出了宽松的财政政策和货币政策，这一年的房地产业快速发展，为保增长作出了积极贡献。不能借口宏观调控否定房地产业的支柱产业地位作用。所以，应当把房地产业与国民经济的协调发展，作为调控的总目标。

　　2、正确处理平抑房价与稳定市场的关系

　　回顾五年多来的调控，出现了"调控--观望--低迷--反弹"的怪圈，房价不降反升，房市大起大落极不稳定。似乎调控房价与房市繁荣是个悖论。非也，宏观调控的总目标本来就是要促进房地产业持续稳定健康发展，问题就出在政策措施和调控力度把握上不准，市场供给和需求的关系未协调好。决定房价的因素很多，其中供求关系的调节是关键。供不应求房价上升，供过于求房价下跌。

       目前政府为了平抑房价主要政策措施是抑制需求，虽说主要是遏制投机投资性需求，但贷款和税收的差别化政策不足，连改善型、自住性需求也受到打压。前一时期"组合拳"一出台，房市大幅萎缩，2010年不少城市住宅成交量下降40%，而投资投机性需求显然占比没有这么大，这就是房市大幅波动的主要原因。住房价格基本稳定和房地产市场持续稳定健康发展，是宏观调控的双重目标，要正确处理好两个目标之间的关系，不仅要抑制需求，而更重要的是增加供给，营造供略大于求的均衡态，届时房价平稳了，房市也就繁荣了。

　　3、正确处理市场机制与宏观调控的关系

　　在市场经济条件下，市场机制配置房地产资源起着基础性作用，其优点在于通过竞争机制、价格机制、供求机制的调节，有利于把资源配置到效益最好的部门，有利于优化结构，实现资源配置的高效率。从理论上说，宏观调控是弥补市场经济的不足和自发性、盲目性等缺陷，发挥社会主义制度可以集中力量办大事的优越性。正确处理二者的关系，关键在于宏观调控中要充分利用市场机制进行调节，例如信贷中的利率机制、财税中的税收机制、土地市场的价格机制等等，以市场参数、经济杠杆进行调节和控制。目前的问题是，政府动用行政手段、实施直接调控过多，发布行政命令过多，且常常变化无常。长此下去，可能影响市场机制的基础性调节作用，值得警惕。

　　4、正确处理房地产业与金融业的关系

　　房地产业与金融业之间存在着互相依赖、互相促进的密切关系，一方面，房地产业的发展需要金融业的介入和支持，另一方面，房地产业的发展又可以促进金融业的发展。世界各国的房地产金融在金融业中占有十分重要的地位和作用。商业银行的房地产贷款占信贷资产的比例，一般占1/4至1/3，我国目前的房地产开发贷款和住房抵押贷款量，也已占到信贷资产20%以上。

       可见，房地产业深刻影响金融业，而金融业对房地产业的调节作用也越来越强烈。金融政策手段应当成为调控房地产的主要手段，充分加以利用。在开发环节，政府可以运用存款准备金率和利率机制，调节金融机构投入房地产企业的开发贷款，从而控制住房供给；同时，也可以运用利率，贷款成数、贷款年限等手段，来控制住房抵押贷款总量，从而控制住房需求，以达到住房供给和需求的平衡。我国现有的调控政策手段中，还可以考虑进一步加强金融政策手段的作用，尽量避免和少用一些行政命令式的规定。

　　5、正确处理住宅的商品性与保障性的关系

　　从1980年开始，我国的住房制度改革走了一条住房市场化的道理，加上土地使用制度的改革，推动房地产业从复苏到快速发展，住宅建设突飞猛进，居民自主解决住房问题的积极性极大地调动起来，30年来，城镇居民的居住水平有了大幅度提高。住宅商品化、市场化的贡献是不可抹煞的。不足之处在于对低收入者的住房保障重视不够。在宏观调控过程中，为了弥补其不足，加快住房保障制度建设，路子是正确的，在目前阶段，保障性住房建设占70%的安排是纠偏所必需的。但是，不应忘记商品化仍然是居民解决住房问题的主渠道，住房保障是弥补住房市场化的缺陷与不足，决不可回到泛福利、住房实物福利分配的老路上去，对此应当有清醒的认识。像目前保障性住房建设占70%的状况，不宜长久维持下去。从长期来看，还是应当坚持以住宅商品化为主体、住房社会保障为辅助的道路。

　　三、加强和完善房地产宏观调控的方向

　　在五年多的这轮宏观调控中，国务院和下属相关部委制定并下发了许多调控指令和政策措施，其内容越来越丰富，调控力度越来越加强，目前的主要问题是需要进一步贯彻落实，坚持调控方向不动摇，调控力度不放松。同时，在此基础上，还要就一些难点有新突破，与时俱进，在不断创新中完善调控政策，使之取得更好效应。

　　1、立足房地产业可持续发展

　　在宏观调控中，要正确处理好近期目标和长期目标的关系。实现房价基本稳定仅仅是近期目标，而调控的长期目标和整体目标应当是实现房地产业的持续稳定和协调发展，亦即可持续发展。

　　由于房地产业既与自然环境、生态保护密切相关，又与城市经济社会发展关系重大，可以把房地产经济的可持续发展，拓宽为两方面进行考察：

　　从人与自然关系的角度考察，房地产经济的可持续发展，就是要建立人与自然的和谐关系。包括三层涵义：一是在房地产发展建设过程中，要合理、节约、高效利用自然资源，既要防止浪费，又要留有余地为子孙后代造福。二是积极发展低碳房地产经济，最大限度地利用非碳素的可再生能源，实现低能源、高舒适度的完美结合。三是保护自然环境，严防污染，发展绿色房地产经济，改善人居条件。

　　从房地产业与城市经济社会发展关系的角度考察，房地产经济的可持续发展，实质是长期、协调、稳定和健康发展，就是要建立房地产业与整个国民经济及社会的和谐发展。它包括三层涵义：

       一是指房地产经济的长期持久的发展，保持适度的增长率，既符合市场需求，又符合房地产资源的最佳利用效率。要避免房地产"过热"或"过冷"。如果房地产经济增长率过快，会导致资源短缺，商品房供给超过市场有效需求，出现借给过剩和空置率上升；反之，如果房地产经济增长率过低，房地产资源得不到合理利用，出现生产能力闲置，从而影响经济发展和人民居住生活水平提高。房地产经济的这种"过热"或"过冷"的状况，都是不正常的经济运行，都不能实现长期的持续发展。只有每年保持适度的增长速度，才是正常状态下的房地产经济可持续发展。

　　二是指稳定发展，即保持适当的平稳的发展速度，避免大起大落的剧烈震荡。在房地产业发展过程中，由于主客观条件的变化，每年的增长速度不可能完全一致，不平衡和波动是难以避免的，略有上落是正常状态。问题在于不要人为的造成大幅波动，大起大落影响房地产业和整个国民经济的稳定。只有稳定的增长，才能实现可持续发展。

　　三是指协调发展，房地产业与其他产业保持结构协调，房地产业内部各类房地产协调，房地产业与地区经济和整个国民经济协调，房地产经济与城市建设、社会建设和生态环境建设协调发展。这是因为，一方面房地产业发展受到地区经济和整个国民经济的制约，不能孤军突进；另一方面，房地产业的发展又能促进地区经济和整个国民经济的发展。只有保持结构平衡，协调发展，才是可持续的发展。

　　持续、稳定、协调发展，三者之间是互相联系、互相制约的统一体，其中，协调发展是基础，长期持续稳定发展是目标，最终要使房地产业健康运行，以实现房地产资源配置的高效率，取得良好的经济效益、社会效益和生态效益，为搞好城市建房服务。

　　2、挤压房价泡沫，防范风险

　　前面说过，我国目前的住房房价实际存在两大问题：一是房价上涨过快，涨幅过大；二是房价高企，泡沫越积越多，远离真实价值。房价高位运行是前期房价上涨过快的必然结果。因此宏观调控的目标，不仅要使房价过快的涨速降低，降幅缩小，而更重要的是挤压房价泡沫，回归真实价值。当前，要充分认识房地产泡沫经济的危害性，警惕价格泡沫累积发展成泡沫经济。有的号称著名经济学家，竭力宣扬房价会升，不会跌，而且总是在媒体披露房价走势会涨多少等等。这种舆论导向既不科学又贻害无穷。住房价格与任何商品一样，有涨有跌，时涨时跌是不以人们意志为转移的客观规律。日本、美国的经历也证明，伴随房价过快上涨，房价过高而来必然会出现房价大跌，经济泡沫破裂。

　　以日本东京为例，如果拿1983年的土地价格作为基数100的话，在1984-1985年间住宅用地每年增幅大约在5%上下，可是到1986年土地价格陡然上涨，到了1988年，住宅用地增长为300%。如果以1984年土地价格为100，东京、大阪、名古屋等六大城市的商业用地价格在1985年上升为153.6，1990年为628.9。东京商业区1990年的地价比1985年高出2.7倍，住宅用地价格涨了2.3倍，全日本平均地价涨了一倍多。1985年底，日本土地资产总额为1004万亿日元，到1990年上升为2389万亿日元，相当于日本GDP的3.69倍。地价在资产总额中的比重由1986年的23.5%开始节节上升，到了1989年上升到30.7%。美国土地面积是936.4万平方公里，日本土地面积几乎只及美国的一个零头37.8万平方公里，相差25倍。

        据估计，在1990年的日本土地总值达到15万亿美元，比美国土地资产总值多4倍。物极必反，日本的泡沫经济繁荣期维持不到3年，终于在1990年彻底崩溃了，大城市首当其冲，跌得最厉害。日本东京的房地产价格从1991年一路下滑，以1993年价格为基准（100），到1997年7月，商业用地价格从顶峰的350跌到96.3。住宅用价格从300跌到135.4。在1987年东京房价每平方米高达58000美元很快就跌为20000美元。到了1994年，东京大阪等地的房价跌幅已经超过50%，和最高峰相比，房地产价格下降70%以上。

       西方有些经济学家估计，日本泡沫经济破灭带来的直接损失超过6万亿美元。在泡沫经济崩溃后，日本在萧条中挣扎了十多年。至今日本经济仍然看不到明显的起色 。

　　中国大城市的住房价格近五年来也涨了一倍以上，据中国社科院调查，房价中的泡沫成分平均达到29.5%，一线大城市甚至高达50%至70%。应当说已经是十分严重了，再发展下去便会出现泡沫经济破裂，造成严重后果，应当引起我们高度警惕。目前各城市已经公布的房价调控目标只是减缓房价上涨幅度，且宽松地定为涨幅10%左右，对挤压房价泡沫只字未提，笔者认为从客观需要来说，目标应从涨幅改为降幅，使房价逐步回归真实价格。为此，房价调控还必须在坚持中进行一步强化。

　　3、积极发挥土地政策在宏观调控中的作用

　　土地是人类生存和经济社会发展的基础，也是宏观调控的重要手段，运用土地政策参与宏观调控是中国宏观经济管理中的重大创新。由于房地产与土地密不可分，土地政策在房地产经济宏观调控中的作用显得更为突出。土地政策参与宏观调控，是房地产经济调控手段的进一步丰富和完善，开创了一种新颖的调控方式，对于调节房地产供给和需求的平衡、供给结构的协调、房价的基本稳定和整个调控目标的实现，具有多方面的意义和作用。

　　土地政策参与宏观调控有其独特的优势，一是城市土地属于国家所有，由政府代行所有权职能，政府可以利用其垄断所有权的地位，掌控土地一级市场，把握土地投入市场的节奏和总量，平衡土地供求；二是政府可以根据市场需求变化情况，灵活调整土地供给结构，有利于结构平衡；三是政府可以通过制定土地利用规划，把土地使用纳入计划安排轨道，有利于土地的节约集约利用，提高使用效率。四是政府可以通过土地政策，把间接调控方式和直接调控方式、经济手段和行政手段结合起来，实现较好的调控效应。

　　根据2008年国务院颁布的《全国土地利用总体规划纲要（2006-2020年）》有关规定，强化土地宏观调控的基本原则是，按照促进国民经济又好又快发展的要求，立足构建保障和促进科学发展新机制，加强和改进规划实施保障措施，增强土地管理参与宏观调控的针对性和有效性。其目标是，土地管理在宏观调控中的作用明显增强，土地法制建设不断加强，市场机制逐步健全，土地管理效率和服务水平不断提高。据此，提出以下几点建议。

　　坚持节约集约和高效利用土地的基本指导思想。在中国人多地少、土地人均占有量不足的具体国情下，节约、集约高效利用土地，对房地产业和国民经济可持续发展具有特别重要的意义。

　　所谓土地的节约利用，是指在满足土地基本功能的前提下，通过采用一些技术、经济和政策措施，降低对土地资源的消耗，大力发展节地型建筑和节地型住宅。合理安排建筑密度，适当提高容积率，着力控制高档次、大面积、大户型等别墅和豪宅建设，多建60-70、80-90平方米的中小户型住宅，既可以节省土地，又可多增加住宅套数，满足中等收入者的住房需求。同时，对开发商囤积土地的行为，要严格执法，制止土地闲置。

　　所谓集约利用，是指在土地资源既定的情况下，通过土地集聚性利用和增加对土地的有效投入，提高土地的利用效率和经济效益，发挥土地资源更大功能。如改进城市建设用地利用结构，增进用地利用强度，提高建设用地效率。所谓高效利用土地，是指对既有土地挖潜改造，提高整体利用效率。它反映单位土地的经济产出，其衡量指标包括单位用地财政收入总额、单位用地GDP总额和单位用地房地产增加值等。具体落实就是要对空闲、废弃、闲置和低效利用土地进行全面清查的基础上，通过完善手续，调整位置，对分散和不便利用的碎块土地，整合成为具备较高利用价值的土地资源。同时，对旧区、棚户区的改造，不仅可提高土地利用效率，而且还可以改善居民居住条件，改变城市面貌。

　　完善土地资源配置的体制机制。在市场经济体制下，土地资源配置要以市场机制调节为基础，与政府的宏观调控相结合，才能取得高效率。而我国目前面临着土地市场发育不全和政府宏观调控不力的双重缺陷，以致土地市场的混乱情况时有发生。深化改革的方向，一是要构建土地市场主体。

       政府作为行政部门，代行国有土地所有权，但不是经济实体，不能成为市场主体。在进入土地市场时应成立国有土地经营公司，由其具体进行市场交易操作。这样，既可避免政府领导人利用特权寻租，又可使土地一级市场真正建立在公开公平公正的基础上。

       二是要允许土地使用权投入二、三级市场交易，通过转让流转实现使用效率最大化。三是政府对土地市场的调控手段，应以间接调控方式的经济手段和法律手段为主，辅以必要的行政手段。行政手段貌似严厉，实则伸缩性很大，力度不足。限购、限贷、限价等"三限"只能是临时措施，不宜长久使用。而货币政策、财政政策、产业政策等，以利益制约市场主体，才是长效机制，其作用力更有效。

　　建立土地政策体系。土地政策参与宏观调控，最重要的是制定科学配套的土地政策体系。

       一是在土地供应方面，建立严把闸门、严控总量的土地供应政策。在土地供求矛盾突出的情况下，只能保证土地重点供应的政策，如关键性项目、重大工程，主要道路建设和居民住宅建设等，严禁新设开发区、别墅、高级娱乐设施等用地。

       二是在土地价格方面，强化节约集约用地的价格调节机制。积极推行土地征收制度改革，合理确定土地征收补偿机制，原则上应向市场交易价过渡，逐步建立有利于节约用地的征地价格形成机制。健全和完善土地招标拍卖和挂牌出让制度，探索综合评标办法，制止"地王"再现，发挥地价杠杆的调节作用。

       三是在土地收益分配方面，坚持执行国有土地使用权出让总价款纳入地方预算，实行收支两条线管理，提高土地收益用于"三农"的比例，从土地出让收益中安排部分用于廉租房建设。从长期来看，征用农地要逐步实行市场化出让政策，大部分收益应归农村土地所有者集体。

       四是土地使用方面，实行有利于合理利用土地的税收政策。形成节约集约用地的税费调节机制。提高耕地占用税和城镇土地使用税标准，加大建设用地保有环节税收调节，提高保有成本，开征土地闲置税，盘活闲置土地，提高现有建设用地效率，促进土地节约集约利用。

　　加强对政府行使土地职能的监督管理。要把最严格的土地管理制度落到实处，关键是要提高地方政府贯彻执行中央政策的自觉性，加强监督管理。一要尊重土地利用规划的严肃性，提高到执法的高度上对待，严禁朝令夕改，轻易变更和违反。二是坚持国务院向地方派驻土地督察员，及时掌握信息，上传下达，对地方政府进行督导和监察。三是对地方政府建立土地管理目标责任制，对违反国家宏观调控政策，弄虚作假的，要严肃查处。

　　4、认真贯彻和落实差别化信贷和税收政策

　　信贷和税收是宏观调控最重要也是效果最好的手段，不仅可以调节房地产供给和需求，而且可以调节住房价格。目前调控中这两种手段的运用基本上是成功的，最大缺陷是差别化不足，"一刀切"的结果产生许多副作用。例如住房抵押贷款利率对购房投资者和购房自住者区别不大，以致在遏制投机的同时，也使改善性住房需求受到严重影响，使商品住房成交量大幅下降，对房市和国民经济的稳定极为不利。在此提出以下建议：

　　完善差别化信贷政策。在开发贷款方面，银行等金融机构，对中小户型普通商品房和保障性住房建设贷款的额度和利率给予优惠；而对开发豪宅和花园别墅等则不予贷款。在住房抵押贷款方面，对购买第三套房以上都不予贷款，对购买第一套房者实行贷款优惠，包括利率可低一些，成数可高一些，年限适当长一些。对拥有房改房的住房改善型需求者，在信贷政策上也可与购房投资者有所区别，这样做既可满足购房自住者的住房需求，又可保持市场需求总量，稳定房市。

　　完善差别化住房税收政策。可以考虑把商品房与保障性住房、高档房（豪宅、别墅等）与普通商品房、投资性住房和自住性住房等区别开来，实施差别化税收政策。例如契税，对购买经济适用房可以免税；对第一次购买自住性商品住房，契税可减半征收；对买新房、卖旧房的住房改善型需求者，可以实行先交后退的退税政策。

　　开征并完善房地产持有税。目前我国的房地产税收，从流通领域收取的交易税比较多，其结果是卖者极易把流通税加到房价中去，与控制房价的初衷相悖，反而抬高了房价。而房地产持有税，则由持有者承担，使拥有高档房、多套房、大面积的高收入者和投资者承担更多的税负，既可遏制投资投机性需求，平抑房价，又可以调节贫富差别，有助于实现住房公平和社会和谐。在国外房产税是一种很普遍的地方税，属于财产税的一种，根据占有房屋财产多少、价值高低、地段好坏等诸多因素收取，已形成完备的房产税收制度。目前在上海和重庆两地实施的房产税，是一种试验，也是良好的开端，但很不完善，有待在实践中不断改进。

　　5、宏观调控法制化

　　构建房地产市场宏观调控长效机制，必须实行规范化运行，尽力防止主观随性和政策多变性。建立和健全房地产法规体系是加强和改善房地产市场宏观调控的重要保证。自2005年以来，针对房地产市场过热、房价上涨过快，政府出台了一系列政策措施，虽然取得了一定成效，但不甚显著，甚至不少政策半途变卦，起了反作用，房价竟然越调越高。经反思，其原因主要是政策有许多局限性，如时效性、多变性和伸缩性等问题，缺乏强制力和执行力，中央的政策到了地方，常会由于利益矛盾，阻碍全面贯彻执行。而法律手段具有规范性、强制性、稳定性和长期性。通过相关法律把宏观调控的目标、原则、要求、手段等用法律条文固定下来，产生法律效力，无论政府、企业和个人都必须遵守，权利、义务和责任都得到规范，违法者要受到惩处，具有权威性；同时，用法律手段进行调控，可以长期的、稳定的发挥作用，取得较好效应，保证调控目标的实现。

　　宏观调控法制化，首先要加快立法，建立房地产法律体系。目前我国房地产立法滞后十分突出，主要法律仅有《中华人民共和国土地管理法》和《城市房地产管理法》两部以及相关的一部《物权法》，其他大多为行政性规章，规范性、权威性均不足。例如，在土地立法方面，至今没有制定整体的土地基本大法、土地规划法律、土地资源保护法律和耕地保护法律。在土地资产方面，没有制定土地财产法、国有土地、集体土地、土地登记等法律，在土地市场交易方面，尚未制定土地储备法律、交易法律、旧城区改造法律、征地法律和土地租赁法律等等。由于缺乏完善的土地法律体系作依据和制约，也就难免在土地问题上出现种种混乱贪腐现象。在住房市场方面，至今尚未制定完整的综合性住宅法律和住房保障法律，使住宅的生产、流通、分配、消费等方面问题成堆，难以处置。当前最突出的是地王频现、房价飞涨问题，仅靠政策调节成效并不大，最终还是要靠法律规范。为此，要在认识上克服"重政策、轻法律"的思想，加快房地产法律体系建设，抓紧立法，特别是要把《土地市场交易法》、《住宅法》、《住房保障法》摆到议事日程，尽快出台，为加强宏观调控提供法律保证。

　　其次是依法调控决策。法律是房地产市场调控的最高权威，调控决策要以法律为准绳，不仅调控决策的内容包括各种调控的政策手段等，要符合相关法律，而且决策的程序要合法，尽力避免朝令夕改、随意决策等情况发生，保证调控决策的正确性，使之能发挥长期效能。

　　再次是依法贯彻执行。调控决策重在贯彻执行，要善于运用法律手段的严肃性、权威性来提高执行力，保证其贯彻执行。通过明确规定权利、义务和责任，来规范执行者的行为，这次新政的贯彻实行问责制是一个良好的开端。