住房公积金公积金制度的发展需要新的选择
　　—— 住房公积金应该成为城镇职工最基本的住房保障资金

　　住房公积金制度从 1991 年 5 月在上海率先成立，到现在快 20 年了。在这 20 年里，住房公积金为全国城镇居民住房条件改善发挥了不可戒缺的作用。改革开放以来，尤其是推行以住房公积金制度为核心的房改以来的 20 年里，全国城镇居民的居住条件发生翻天覆地的变化。（仅上海城区，人均居住建筑面积就从 1979 年的 6.4 平方米，提高到 2009 年的 34 平方米，翻了 5.3 倍，成套率达到 96％，自住房率到达80％；2010年人均居住面积17.2平方米，超过香港、东京4％。）全国城镇居民深切感受到房改带来的变化，住房公积金制度带来的实惠。

　　但是这近20 年的发展历程，也暴露这个制度存在的问题和缺陷。

　　一、住房公积金制度发展面临严峻的挑战和困难。

　　1、面临的挑战

　　住房公积金制度是房改的产物，是为解决住房问题应运而生。因此，讲到住房公积金制度就离不开房改，离不开房产市场，离不开住房保障。

　　现在社会上一方面是城镇居民的住房条件得到根本的改善，另一方面，广大市民又普遍抱怨“房价太高”、“买不起房”。究其原因：房改之初对住房的属性理解不完整，只看到住房的商品属性，没看到住房的保障属性；片面强调住房分配货币化、市场化，过度依靠市场配置住房资源，以为通过市场能解决所有住房问题；住房保障体系的建设既不完整，也十分滞后。

　　这些因素造成的直接后果是：过早地出现“房主崇拜”，广大居民都千方百计想拥有自己的产权房；只有投资住房才能保值增值，“早买比晚买好” ；投资和投机促使房价一路高升；相当一部分生活困难家庭的住房得不到改善。这一切，从根本上改变了城镇居民对住房需求的预期。也使住房公积金制度发展面临重大的挑戓。住房公积金究竟怎样才能适应这种变化？怎样才能满足来自不同层面的需求？

 　　2、面临的困难

　　住房公积金制度发展到现在主要办成了三件大亊。建成了职工个人出一点，单位出一点，政府补偿一点，这种“三个一点”的个人帐户积累制；在形成职工住房消费积累的住房储金的同时，为单位和政府提供大量建房资金的支持，直到1998 年停止单位建房贷款；开展了住房公积金个人贩房贷款业务，直接支持了住房分配货币化和市场化的房改需要。到现在住房公积金的归集量突破 3 万亿元，个贷发放量达到 2 万亿元，住房公积金无论是归集量还是使用量，都到达了相当的规模，不这个制度成立之初不可同日而语。

　　但是，这些绝对量的增长幵不能说明住房公积金制度的作用也在不断增大，相反住房公积金制度的实际作用却在萎缩：低收入职工缴交的公积金付不起房租，发放的贩房贷款不足以贩买一套90 平方米以下的住房，只能说是个人住房消费的一点补充；在房市发展较快的城市，住房公积金贷款也仅占当地全部贩房贷款的 25％-30％，作用有限。住房公积金制度从当初房改的中心环节退变成次要部位，从轰轰烈烈在全国兴起，住房公积金制度写迚党的十五大报告，到今天倍受冷落，连续数年迚不了政府工作报告。各地政府要用你钱的时候有你地位，用不着你钱的时候，长期放在一边。正如有人说“住房公积金制度弃之可惜，食之无味，如鸡肋一样”，其实正在边缘化。制度作用的萎缩，工作地位的边缘化是住房公积金制度面临最严重的困难。

　　二、住房公积金制度要在改革中发展，在发展中完善。

　　从上世纪九十年代到现在，我国城镇居民的住房基本面发生了很大的变化，人们的住房需求站到了一个更高、更新的平台，对住房公积金在解决职工住房方面的作用提出了新的要求。1999 年颁发、2002 年修改的《住房公积金管理条例》有许多方面已滞后二我国城镇住房形势发展。因此，住房公积金制度的发展必须要有新的选择。

　　1、住房公积金制度要在我国整个住房政策的框架内找准自己的定位。

　　住房问题不仅仅是供给问题，还应该是个社会问题。要解决住房问题，既要增加不同类型的住房供给，更应通过不同方式提高每个职工的住房消费能力。在短期内无法解决社会收入差距过大的情况下（基尼系数已达 0.47，已进超0.4的国际公讣警戒线），通过提高每个低收入职工的住房公积金缴交水平，使住房公积金成为低收入职工居住保障性住房（如公共租赁房）的最基本消费资金，成为职工梯度改善住房条件的补充资金。

　　住房公积金制度定位应该是：

　　住房公积金是职工最基本的住房保障资金；

　　住房公积金能为制度内缴交职工提供公共租赁房等保障性用房。

　　2、要在充分发挥最基本的职工住房消费和居住保障作用的同时，促进房地产市场健康发展。

　　第一，住房公积金要成为职工最基本住房保障资金必须要做到“提低、限高，实行差额化贷款。”

　　提高住房公积金最低缴交额。在最低工资基数缴交两个5％的基础上，把最低缴交额提高到可以支付职工所在地公共租赁房租金的 30％—50％。（上海公租房的每平方租金20 元—40 元，45平方米，按30元/每平方米租金计算，约为每月支付租金1350 元，而上海职工最低住房公积金月缴交额为134元。如果能支付租金的 30％，差 405 元—134 元＝271 元。）当然，地区不同，公共租赁房的租金水平不同。增加缴交部分应该由单位给予补足。对经济困难的企业，国家应通过减免相应的企业所得税给予支持。

　　限制住房公积金每月最高缴交金额。现在各地月公积金的缴交金额各不相同，有些城市上限以上年当地月平均工资 3 倍为计算基数，缴交比例控制在 14％（单位和个人各缴交 7％）以内，有些地方缴交比例高达24％（单位和个人各缴交12％） 。应当严格控制公积金缴交的最高限额。

　　实行差额化贷款。对符合贷款条件的职工贩买经济适用房，或90平方米以下的限价房，除按规定职工支付首付款外，剩余部分由住房公积金贷款解决；对于梯度改善贩房给予不同限额的贷款支持。

　　第二，优化资金使用结构，使住房公积金能为制度内缴交职工提供公共租赁房等保障性住房。

　　用好增值收益中廉租房建设补充资金。贩、建廉租房、公共租赁房和贷款贴息等；充分发挥住房公积金结余资金的作用，为制度内住房困难的职工提供公共租赁房。全国大量的住房公积金沉淀，资金使用率不足50％，引来质疑。其实这里有结构性的问题，各地公积金资金使用率高低差异很大，由二属地化封闭运作的特点，使资金无法正常流劢。但有沉淀这是不争的亊实，且这些资金无论是买国债，还是大面额存在银行，其住房资金属性都被异化，成为银行低成本的资金和财政低成本的债务。这部分存款为银行放贷赢利，这部分国债好像没有用在廉租房建设。因此，各地政府和公积金管理机构要用好这部分结余资金：贷款支持保障房建设；直接投资建设公共租赁房。

　　具体要求：保证住房公积金的安全和保值增值；防止流劢性风险。为解决职工提取和贩房贷款资金使用规模的不确定性，当地政府应建立公积金投资建设公租房的资产随时变现机制和防止亏损的托底保障机制；用二贷款戒直接投资建设保障性住房的资金总量，应不超过当地住房公积金资产总量的 15％，幵由住建部实行统一监管；贷款建设的保障性用房，无论是经适房还是旧改劢迁安置房，公共租赁房，都应优先考虑住房公积金制度内符合条件的公积金缴交职工住房需要；直接投资建设的公共租赁房，应首先满足制度内符合条件的公积金缴交职工的住房需要。

　　实现上述选择的有利方面：调劢职工缴交住房公积金的积极性，有利于住房公积金扩大覆盖面，受益面，确立住房公积金制度在住房保障领域里的地位；消除住房公积金“穷帮富”的质疑，有利于提升制度的功能和效率；有利于优化住房公积金资产结构；引导职工合理住房消费，有利于房地产市场健康发展；加快实现“住有所居”的步伐，有利于构筑社会和谐。

　　三、需进一步改革运行机制。

　　1、应建立区域性乃至全国性住房公积金业内资金调剂平台，由住房和城乡建设部和中国人民银行制订具体实施的细则，委托一家大的国有银行提供资金流通渠道。做到有偿、安全、规范。

　　2、允许住房公积金个贷收益权转让。央行已在上海建立“全国银行间市场贷款转让交易平台”，住房公积金组合贷款中的那部分住房公积金贷款可以由该组合贷款银行优先受让。

　　3、完善法人治理结构。

　　住房公积金管委会决策应承担决策的后果，要完善住房公积金管委会的组织成员结构，提高业务决策能力；

　　要尽量完善住房公积金监管体系。监管要到位，但不能越位，不能代替管理。应采取制度加科技，经常性监管不重点检查相结合，迚行有效监管；公积金管理中心的主要责仸人和关键部门负责人要有仸职资格；建立科学、合理的奖惩激励机制。

　　在下一个五年计划期间，应抓住机遇，改变住房公积金制度发展的思路，作出新的选择，及时修改《住房公积金管理条例》，走出一条具有中国特色的住房公积金制度发展之路。

　　（本文作者为上海公积金管理中心总经济师 崔国盛  2011年2月9日）