关于印发《关于加强容积率管理全面推进土地资源高质量利用的实施细则（2020版）》的通知

  各区人民政府、各管委会:

  为合理利用土地资源，保障高质量发展，促进高品质生活，我局研究制定《关于加强容积率管理全面推进土地资源高质量利用的实施细则（2020版）》，并经市委深改委会议审议通过。现予印发，请按照执行。

  市规划和自然资源局

  2020年4月9日

  关于加强容积率管理全面推进土地资源高质量利用的实施细则（2020版）

  第一章 总则

  第一条（目的）

  为进一步深化规划和土地资源管理改革，全力推进土地资源高质量利用，合理利用土地资源，保障高质量发展，促进高品质生活，推进高水平治理，实现城市健康可持续发展，制定本实施细则。

  第二条（指导思想）

  围绕持续提升城市能级和核心竞争力的发展目标，贯彻实施“上海2035”总体规划，以容积率差别化管理和土地复合利用为抓手，统筹人口、用地和空间关系，提高土地利用效率，优化用地布局结构，提升空间环境品质，促进我市土地资源高质量利用。

  第三条（基本原则）

  坚持规划引领科学统筹。科学合理制定规划，落实“上海2035”总体规划确定的人口规模、建设用地、生态环境、城市安全四条底线管控要求。通过各层次规划制定，明确开发强度控制要求，针对不同地区、不同用地性质，分层分级分类实施差别化管理。

  强化集约高效利用土地。在规划建设用地和人口规模控制目标不突破的前提下，优质、集约、高效利用土地资源，满足一定时期内经济、社会和环境发展的需要，实现城市经济繁荣、社会和谐、生态宜居。

  营造高品质城市空间。将提高土地开发强度与解决城市发展短板、提升城市空间品质相挂钩，以强度换空间、以空间促品质，提高开发强度后腾挪出的土地优先用于增加公共绿地、公共空间、服务设施等，形成疏密有致的城市空间格局。

  加强轨道交通导向的土地利用。倡导以公共交通为导向的城市空间发展模式，围绕轨道交通站点集聚城市功能，适度提高站点周边土地开发强度，地上地下整体开发，打造紧凑集约、运行高效的城市格局。

  推动土地复合利用实施建设。强化规划统筹地位，完善规范标准、优化审批制度、创新实施机制，探索土地集约、资源共享、功能复合、服务便捷的空间利用新模式。

  第四条（基本概念）

  开发强度及容积率是城乡规划管理的核心内容，反映土地利用集约化水平。针对不同的范围和规模，开发强度的管理落实在不同的指标上。

  全市层面，通过控制“陆域建设用地比例”，即全市建设用地面积占市域土地总面积的比例，确保落实建设用地总规模要求，实现建设用地只减不增、生态用地只增不减。地区层面，通过控制“平均容积率”，即某区域内可开发地块的地上建筑总面积与用地总面积的比值，确定地区开发建筑总量规模，形成合理的城市空间布局。地块层面，通过确定“容积率”，即地块内建筑物的地上建筑面积与地块面积的比值，明确地块具体建设指标，保障功能需求和空间品质。

  本实施细则重点关注地区层面和地块层面的开发强度及容积率管理。

  第五条（适用范围）

  本实施细则适用于我市主城区、新城、新市镇等城市开发边界内住宅组团用地、商业服务业用地、商务办公用地、产业（工业和研发总部）用地等建设用地的规划编制和管理。城市开发边界外，促进郊野空间开敞疏朗，控制开发强度，以低中层旷地型建筑形态为主。

  第二章 规划开发强度管控

  第六条（开发强度管控体系）

  落实“上海2035”的总体目标，围绕人口、用地、空间的总体管控要求，按照“总体规划-单元规划-详细规划”的空间规划体系，通过三个层次规划编制逐层落实开发强度管理要求。

  总体规划层面，明确常住人口、建设用地规模等底线管控要求，统筹考虑开发容量总规模，确定空间布局结构。

  单元规划层面，依据总体规划，对常住人口、建设用地规模进行分解落实，明确单元开发容量总规模；综合考虑交通服务水平、公共中心体系、历史风貌保护、生态环境、安全控制等因素划定强度分区，明确各街坊的开发容量管控要求。

  详细规划层面，依据单元规划确定的开发容量，结合地块建设条件的具体差异，通过城市设计，确定地块容积率指标。

  为促进风貌保护，保障公益性、底线型设施和公园绿地实施落地，在单元经营性设施开发容量上限规模不突破的前提下，允许开发规模在单元内进行腾挪转移，鼓励开发规模向轨道交通站点及周边街坊转移。

  第七条（分区分类引导）

  根据主城区、郊区新城、新市镇差异化发展目标，综合考虑功能布局、交通条件、环境影响等因素，以及各区域的特定条件，形成主城区、新城、新市镇开发强度梯度递减的空间格局，围绕城市中心、副中心实现集聚发展。

  主城区作为全球城市核心功能的主要承载区，坚持“双增双减”、总量控制，着力提升城市能级和品质，增加公共空间和公共绿地。

  新城体现综合性节点城市功能，强调紧凑布局、集约高效发展，总体以中等强度开发为主。加快郊区城市副中心建设，依托轨道交通站点进一步加强集聚，提升城市活力和服务水平。

  新市镇突出统筹镇区、集镇和周边乡村的作用，总体以中、低开发强度为主，注重塑造空间形态特色，打造宜居环境。

  第八条（主城区）

  主城区强度区分为五个等级。中心城重点推进城市有机更新，着力优化用地结构，着重增加公共空间和公共绿地，强度区原则上以、级为主；主城片区重点加快产业转型和空间调整，打造新的副中心，适当增加就业岗位，促进产城融合，强度区原则上以、级为主。城市主中心、副中心和轨道交通站点600米服务范围内可采用所在强度区的特定强度。

  第九条（新城）

  新城的强度区分为五个等级，强度区原则上以、IV级为主。郊区城市副中心地区及轨道交通站点600米服务范围内可采用所在强度区的特定强度。

  第十条（新市镇）

  新市镇的强度区分为三个等级。核心镇和中心镇强化对区域带动能力，提升综合服务和特色产业功能，强度区原则上以、级为主。一般镇强化对乡村地区的统筹作用，突出现代农业、生态保护等功能，注重塑造乡村风貌特色，强度区原则上以、级为主。轨道交通站点600米服务范围内可采用所在强度区的特定强度。

  第十一条（重点地区）

  重点地区包括公共活动中心区、历史风貌地区、重要滨水区与风景区、交通枢纽地区以及其它对城市空间影响较大的区域。

  重点地区作为引领城市发展、提升城市能级的关键区域，规划建设应坚持高目标定位、高标准要求、高效率用地、高品质环境的导向，在单元规划中明确特殊开发强度控制要求。

  对于市政府确定的发展重点区域和产业转型区域，如“一江一河”滨水区、自贸区新片区、张江科学城、吴淞创新城、南大地区等等重点地区，根据发展目标，加强城市设计、交通影响分析等研究，“以设计定高度、以高度定强度”，通过土地高强度利用满足经济发展空间需求。实施高强度开发的区域应有高密度路网和多轨道交通站点支撑。

  对于历史风貌地区、淀山湖风景区、佘山旅游度假区等，应严格控制建筑高度和开发强度，保护整体风貌和环境景观。对于黄浦江、苏州河等全市重要滨水地区，第一层面应严格控制建筑高度，合理确定开发强度，保证重要视线通廊。

  第三章 规划地块容积率管控

  第十二条（容积率的管控原则）

  落实“密路网、小街坊”的开放街区理念，在不突破单元规划确定的街坊开发容量基础上，根据具体建设条件，包括区位、地块规模、道路交通、消防安全、日照通风、环境景观、建筑控高等，通过城市设计和交通影响分析，合理确定地块容积率。

  第十三条（重点地区核心地块）

  重点地区核心地块应根据功能需要，依据城市设计，形成层次丰富、特色鲜明的空间形态。经特别论证，未出让地块之间可进行开发规模平衡转移，商业办公地块容积率可以达到4.0以上，住宅地块容积率原则上不大于2.5。

  强化地上地下空间的一体化利用，提升集聚水平。鼓励可兼容的功能混合布局，促进地区活力。合理布局公共绿地和开放空间、服务设施，形成高品质的空间环境。

  第十四条（轨道交通站点周边地块）

  充分发挥轨道交通枢纽和站点在交通集散、公共服务、土地价值方面的优势，通过规划编制转移平衡开发规模，围绕轨道交通站点形成高强度开发，外围腾挪用地布局公共绿地和开放空间。轨道交通站点600米范围内适用“特定强度区”政策。其中，轨道交通站点300米范围内，鼓励通过城市设计进一步加强向站点集聚，实现土地效率的最大化。

  鼓励轨道交通服务能力提高的建成区围绕轨道交通站点整体更新。结合站点综合设置公共服务设施和多种交通换乘系统，构建立体化、成网络的慢行系统和公共开放空间体系，营造便捷低碳的生活方式。

  第十五条（风貌旧改地块）

  风貌旧改地块在满足风貌保护的前提下，兼顾经济平衡因素，经城市设计研究，允许规划开发规模进行转移，优先转移至轨道交通站点600米范围内及公共服务设施配套完善的区域。

  有风貌保护要求的地块，严格落实相关保护要求，控制建筑高度，延续历史文脉，通过功能产品策划，提升历史建筑价值；无风貌保护要求的地块，经城市设计研究，在基地及周边条件允许的情况下，最大程度承接转移建筑规模，集约利用土地，合理确定开发规模和建筑高度。涉及风貌旧改的住宅容积率可以达到2.5以上。

  第十六条（产业用地）

  提高产业用地利用效率，提升单位面积土地产出水平，符合高质量发展标准的产业用地，经产业和规划评估，在明确全生命周期管理要求的前提下，可根据实际功能需求确定容积率指标。

  结合产业基地、产业社区控详规划编制，整体评估地区交通和市政基础设施承载力，提高产业用地容积率，挖掘发展空间潜力。

  工业用地容积率一般不低于2.0，使用特殊工艺的工业用地容积率可根据实际情况确定；研发总部类用地可按功能需求，参照同地区的商业及办公用地确定容积率。通用类研发用地容积率不低于3.0，用地布局宜相对集中；标准厂房类工业用地容积率不低于2.0。

  提高产业用地混合比例，适应市场变化和项目需求。单一用途产业用地内，可建工业研发和生活配套设施的地上建筑面积可提高至产业地块地上总建筑面积的30%，其中用于配套零售、餐饮、宿舍等功能不超过15%。

  第十七条（建筑面积奖励）

  鼓励物业权利人开展城市更新建设活动。依据规划增加公共开放空间和公共服务设施的，可按照《上海市城市更新规划土地实施细则》的规定获得建筑面积奖励。

  鼓励保护保留历史建筑。在实施过程中，经认定为确需保护保留的新增历史建筑，可按照《关于落实〈关于深化城市有机更新促进历史风貌保护工作的若干意见〉的规划土地管理实施细则》的规定获得建筑面积奖励。

  第四章 其他

  第十八条（施行日期）

  本实施细则自印发之日起施行，沪规土资详〔2018〕690号文同时废止。