新土地基调以稳妥为主 土地流转或从四方面进行创新

  分析师/李莹、柳启慧

  据有关媒体透露，新一轮土地改革的总体方案大致为，在不突破现有土地利用政策、土地使用标准等法律法规的前提下，提高征地补偿额度，缩小征地范 围，盘活存量建设用地，规范农村经营性集体建设用地的流转，探索以“集体建设用地使用权交换企业经营权”的新路径，严禁将农地直接流转为商品房建设。

  新土改稳妥小步推进，土地相关配套制度亟待完善

  十八届三中全会还未召开，对于土地制度改革的讨论已非常热烈，从目前媒体透露的信息来看，对于大家普遍关注的农地直接入市一事，国土资源部基本 确定的方向是，在确保18亿亩耕地红线的前提下，先开展集体建设用地改革试点，探索建立农村集体经营性建设用地使用权流转制度，在此基础上，再逐步形成城 乡统一的建设用地市场。整体来看，未来我国土地制度改革的步调仍将相对缓慢，谨慎把控农村土地入市的途径。

  事实上，从1999年开始国家层面就已开始考虑进行农村集体建设用地流转试点，主要是当时城市化及工业化进程加快，部分农村在市场机制下开始了 自发的土地流转，并出现很多问题，国土部认识到这一潮流“宜疏不宜堵”，因而陆续在广东、安徽、江苏等地开展试点，并出台了城乡建设用地增减挂钩的政策。 目前来看，以重庆为代表的地票模式和以天津为代表的换房模式是我国农村集体建设用地流转试点中相对成熟的两种方式，但目前这些城市的农村集体建设用地流转 推动力略显微弱，主要原因还是在土地流转中相关利益分配仍不明晰或者存在寻租空间，缺乏相关的法律法规予以规范协调。

  城乡增减挂钩仍将是土地流转基准，各地或根据实际情况改进流转方案

  我们对于农村集体建设用地流转总体持乐观态度，但不得不提到的是，这一过程仍将是长期持久的。首先，在当前地方政府对土地财政过度依赖的情况 下，从政府的利益角度讲，不会愿意大批农村集体建设用地入市，以免短期内土地供应量急剧增长，从而降低了土地出让价格；其次，我国小产权房数量庞大、权属 纷杂，一时难以理清，而且一旦小产权房流转的口子打开，势必对城市房地产市场造成巨大的冲击，对于房地产行业是非常不利的。

  但与此同时，我们认为新土改始终是大势所趋，随着城镇化进程加快，越来越多的城市将逐步打开农村集体建设用地流转的大门，而这些城市将在学习重庆、天津等地经验的基础上有所创新和提升，我们认为，为了推进以后土地流转的顺利进行，应坚持以下几个改革方向：

  一是未来农村集体建设用地流转仍将建立在城乡增减挂钩的基础上，农村宅基地使用权流转要以提高宅基地使用权的利用和效率为准绳。在确保不触碰耕地红线的条件下，将宅基地等农村集体建设用地进行回收复垦，需最大化合理利用这些土地，减少闲置土地，合理配置资源，以达到节约利用土地的目的。

  二是农村集体建设用地流转应确保土地质量水平，维护农民合法权益。“宅基地换房”与“地票交易”两种典型的 模式都是当地政府占据主导地位，而作为宅基地主人的农民本身却相对被动。政府牵头自上而下推进土地流转的模式下，农民的合法权益并不能得到很好的保障，甚 至有可能在探索中进一步缺失，再加上土地用途转变后土地的质量水平也存在着下降的风险，因此新的土地制度或流转模式的设计应当更加确保土地用途调整后的土 地质量问题，强调农民的主体地位，注重考虑公众积极性、参与度和满意度，努力促成由农民主动参与的自下而上的改革探索。

  三是完善社会保障制度，规避农民失地将带来的社会安定问题。农村集体建设用地流转最终的实质都是农民向城市 市民的转变，没有土地保障后的农民该如何生活是流转环节中需重点关注的一项内容。但是目前我国现行的农村社会保障体系并不健全，为了顺利进行集体建设用地 的流转，必须解决随之产生的无房无地的农民的生活问题，同时，完善的社会保障体系是保证农村集体建设用地顺利流转的基础条件。

  四是农村集体建设用地流转要以各地经济发展情况为现实依据。不论是“天津模式”，还是“重庆模式”，作为我 国的两大直辖市，两地的经济发展水平较高，具备了一定的农村宅基地使用权流转条件，而且这些试点城市是在详细的调查分析基础上探索出各自改革试点的切入点 和主导方向。目前我国各地经济水平分化较大，对于经济水平相对落后的地区，将更多结合自身经济水平开创有当地特色的流转模式。