[易居]中国农民工住房困境和对策

中国农民工住房困境和对策

顾建发

根据国家第六次人口普查资料：我国居住在城镇的人口有6.66亿，占总人口的49.68%。在6.66亿的城镇人口中，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为26139万人，其中市辖区内人户分离的人口为3996万人，不包括市辖区内人户分离的人口为22143万人。也就是说：6.66亿城市人口中，包含2.61亿的流动人口。同2000年人口普查相比，居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口增加11700万人，增长81.03%。究其原因，这主要是多年来我国农村劳动力加速转移和经济快速发展促进了流动人口大量增加。而这2.61亿的流动人口中，扣除市辖区内人户分离的人口，余下的2.21亿流动人口基本上都是农民工。

所谓农民工是指：拥有农村户籍而在城市打工的人员，包括大中专院校毕业后户口在农村而在城市工作的中高学历人员。农民工处于社会的底层，他们干的是城里人不愿干的最苦最累最脏最险的工作，工作时间最长，获得报酬最低。从事行业主要是：体力要求较高的房地建筑工、城市清洁和环境保护的操作工种、绿化养护的苗木工、居民家中的钟点工或保姆、厨师、服务员、电子厂和服装加工厂的简单直接生产者等工种。在城市，他们受到社会的排斥和歧视，被限制和禁止从事某些职业，根本没有享受任何基本的国民待遇和子女接受平等义务教育的权利。

解决农民工问题是建设中国特色社会主义的战略任务。农业劳动力向非农产业和城镇转移，是世界各国工业化、城镇化的普遍趋势，也是农业现代化的必然要求。我国农村劳动力数量众多，在工业化、城镇化加快发展的阶段，越来越多的富余劳动力将逐渐转移出来。未来20年我国还将有4亿左右农村劳动力进入城镇，加上现有的农民工，会有上亿个家庭在城市居住。因此，解决农民工的住房问题不仅是建设中国特色社会主义战略任务的核心问题，而且也是加快农民工市民化进程，让农民工在城市有稳定住所，实现稳定生活，满足这些人的消费也会创造巨大的内需。据研究，如果每年有1000万农民工及其家庭成员实现市民化，完整享受城镇居民的公共服务，将使我国经济增长率提高1个百分点。农民工市民化是我国城镇化的核心问题，而居住是农民工融入城市的关键，是市民化的基础。安居才能乐业，农民工住房问题不解决，我国的城市化就不会是真正的城市化。因此，农民工住房问题，关乎中国特色城镇化发展道路的成败。农民工已成为城市发展不可或缺的群体。如果能在城市定居，将大大推进我国的城市化进程，提高城市化质量，也有利于城市住房建设和管理。

一、农民工住房之困 

当前，农民工住房问题成为就业之外的最大问题。随着农民工数量的快速增长，在城市居住时间的增加，市民化意愿的增强，农民工住房问题正得到越来越多的重视。2006年出台的《国务院关于解决农民工问题的若干意见》提出要多渠道解决农民工居住问题，保证农民工居住场所符合基本的卫生和安全条件；2007年出台的《国务院解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》提出将农民工作为城市中其他住房困难群体；2007年，建设部、发展改革委等部门联合发布《关于改善农民工居住条件的指导意见》，提出用工单位是改善农民工居住条件的责任主体。这些文件初步明确了农民工住房政策的基本方向。一些地方也积极破解农民工住房难题，主要做法包括建立农民工公寓(农民工经济租用房)，将符合条件的农民工纳入城市住房保障体系，建立农民工住房公积金制度，对农民工购房给予财税支持等。但总的来看，农民工住房既存在市场失灵，也存在政府失灵，突出表现在以下四个方面：

1、农民工住房现状

由于农民工身份低下，没有正常的城市居住权，因而只能享有条件较差的临时“栖身权”。他们在城市住房的主要类型为单位宿舍、工棚和租赁房三类。

一是由雇主或雇佣单位免费提供住房，主要是单位宿舍。一般分布在加工制造业和传统服务业。其中，加工制造业往往是流水线连续分班作业，有时需要延长工作时间，为了便于管理和提高效率，有些雇主或单位为工人在厂区内或附近提供集体宿舍；在一般的传统服务行业，如餐饮、理发、娱乐业等，从业人员大部分是在生产经营场所居住或在附近的出租屋集体租住。

二是由雇主或雇佣单位建造工棚免费提供给农民工居住。建筑业是按项目集中施工，工人的劳动强度大，工期时间紧，大部分是由施工单位在施工地提供工棚，就近居住。

据国家统计局调查表明，从全国来看，由雇主或雇佣单位提供住房的占51.8%，是农民工居住的主要形式，其中由雇主或单位提供宿舍的占33.9%，在工地或工棚居住的占10.3%，在生产经营场所居住的占7.6%[1]。此外，家庭保姆、护工等因为要照顾小孩、老人、病人等，一般来说雇主也就不得不让农民工住到自己家里。

三是租赁住房。大部分进城农民工在雇主或单位不提供住宿、不提供住房补贴，不能享受城镇保障性住房，又买不起商品房的情况下，只能自己租赁住房。但多数城市房租水平大大超过农民工的经济承受能力，因此，多数农民工只能寻求非正规租赁渠道，租住在城乡结合部的“城中村”或者城市地下室、临建房和简易房等条件较差的住房。

由此可见，目前农民工在城市的生活条件是很差的。除雇主或雇佣单位提供住房的占51.8%之外，15.7%的农民工与别人合伙租房，17.1%是独自租房，另外11.3%农民工租借的住房多分布在城乡接合部，基础设施较差，供水、供暖、供气、卫生厕所等生活设施不配套。没有固定居所、生活空间拥挤和没有相应的配套设施是目前多数城市农民工居住的普遍情况。根据上海市第六次人口普查：没有厨房的家庭占15.1%，没有自来水的占7.4%，没有淋浴设施占27.2%，没有卫生设施占17.4%[2]。这些家庭几乎都是农民工家庭。

2、农民工住房之困

困难一：农民工收入低无力买房。根据人力资源和社会保障部公布的资料：2010年，农民工月均收入达1690元，比2005年的875元增长近一倍[3]。尽管如此，农民工月均消费支出500--600元左右，月净收入仅仅1000元多一点，而且这部分钱还要养家糊口，除此之外全年剩余不会超过10000元，按全国商品房2010年平均价格4724元/平方米计算，只能买2.12平方米。如此低的收入能力在目前的这种房价下，想在城市买房基本上不可能。

困难二：农民工被排除在住房保障之外。目前几乎所有的城市都把农民工排除在住房保障之外。在许多低收入居民住房都没有解决的情况下，城市政府无暇顾及农民工住房。

困难三：不允许简易住房存在加大了居住成本。福利房或经济适用房的排他性和商品房市场的外部性，把广大农民工排除在主流制度之外，实际上几乎所有发达国家在经济起飞或城市化阶段，或多或少地存在贫民窟现象。在中国城市中，贫民窟是绝不容许的。因此，大大增加农民工居住成本。

3、“群租房”之困

由于农民工自己无力购买商品房，又没有资格享受住房保障，也不能自己搭建简易住房，只能租赁便宜的住房。因此，群租房就有大量的市场。

所谓“群租”就是将一间住宅通过改变房屋结构和平面布局，把房间分割改建成若干小间分别按间出租或按床位出租。由于租金较低，因此“群租房”不仅受到一些低收入上班族的欢迎，而且还受到一些刚刚从大学毕业的“准白领”以及单身省钱省时族的青睐。

“群租房”并非北上广深一线城市独有，在房价较高的二、三线城市普遍存在。不仅在市中心的高档公寓大量出现，而且在众多城乡结合部的“城中村”普及。

“群租房”的租赁方式虽然解决了低收入人群的居住问题，但是其居住生活存在着大量的安全隐患，也对租赁房屋左邻右舍居民的生活产生了极大影响，因此而引发的纠纷数量持续上升。因此，各个地方政府纷纷出台相关政策法规。近年来北京、上海、深圳、杭州等城市也曾尝试过立法规范、集中整治等方法，通过规定租户数量、人均承租面积、居住房屋分割整治这一问题。2011年2月1日，住房和城乡建设部出台了《商品房屋租赁管理办法》。《办法》第八条规定：出租住房应当以原设计的房间为最小出租单位，人均租住建筑面积不得低于当地人民政府规定的最低标准；厨房、卫生间、阳台和地下储藏室不得出租供人员居住。这个规定从法律上封杀了“群租房”的生存空间。然而，上述努力的效果并不尽如人意。

因此，光是出台政策控制群租房的面积，可能会使一部分人失去相对稳定的低成本居所。如果强行取缔群租，可能出现两个结果：一个是“群租房”转入“地下”，这样相关管理工作更难、更复杂。另一个是在大城市中，低职位的劳动力根本找不到，“民工荒”的矛盾更加突出。

4、“城中村”之困

“城中村”的问题不亚于“群租房”。“城中村”问题在全国更普遍、更复杂。众所周知，目前全国各地城中村基本是“外来人口”租住的贫民区，原居民多是收租者，并不在此居住，“改造城中村”涉及的最大的利益相关群体并不是他们，而是为数比他们多得多、也弱势得多的外地农民工。如今，“改造城中村”相对较多的考虑原居民的利益，“清理城中村”基本上就是对外地农民工的驱逐，而且没有任何补偿。

因此，农民工住房问题是城市化发展必须破解的难题。

二、解决农民工住房问题若干思考

农民工住房问题的解决，关乎着我国城市化发展目标的实现、和谐社会的构建，所以无论从长期经济和社会发展的角度看，还是从短期内城市建设以及社会和谐的角度讲，都需要尽快解决农民工住房问题。尤其是“80后”、“90后”新生代农民工，缺乏对农村的认同和归宿感；与他们的父辈有着不一样的追求，他们出来打工，并不仅仅是为了生存，挣口饭吃，他们更希望真正地融入城市生活。而他们也确实有着较之父辈更多的文化知识和技术，这或许能帮助他们更接近理想。,而面对他们长久生活的都市，他们渴求融入其中，渴望获得更多。在城里安个家已成为新生代农民工的梦想。

(一)现有农民工住房解决模式

当前，各地对如何解决农民工住房问题进行了有益的探索，并初步获得了一些经验，概括而言，其模式主要有以下六种。

1、利用空置和烂尾楼改造为“棒棒公寓”的“重庆模式”，以重庆市为代表。

“重庆模式”主要做法是把分散在城市中的大量空置和闲置楼房以及烂尾楼改造为供农民工居住的“阳光公寓”。重庆是我国较早探索解决农民工城镇住房的省市之一，早在1997年就开始尝试把城市空置和闲置楼房以及城市烂尾楼改造为农民公寓。农民公寓内设有保安室，实行严格的安全管理，配备有公用厨房、厕所和洗澡间，接通了天然气和闭路电视，设有活动室。

2、利用城乡结合部农村集体土地建设农民公寓的“长沙模式”。

“长沙模式”是政府的“民心工程”，以长沙市为代表。主要是利用城乡结合部农村集体土地建设农民公寓，农民公寓为花园小区，以公寓式集体宿舍为主，适当配备一些小面积成套住宅，以满足不同层次的需求。

3、利用工业园区用地集中兴建农民公寓的“上海模式”。

“上海模式”是以上海嘉定马陆镇和闵行莘庄镇及松江新桥镇为代表。主要做法是选取企业相对集中的区域，把工业园区内企业为员工建房的土地统一起来，集中建造公寓式集体宿舍——民工公寓，实行产城融合。公寓里设有员工食堂、储蓄所、邮政所、医务站、小型超市或小卖部、警务站等设施。

4、多渠道、多途径构建农民工集居点的“苏南模式”，以苏州、无锡等地为代表。

“苏南模式”主要是充分利用政府、社会和企业的力量，多渠道、多途径构建农民工集居点。苏南地区各级政府把农民工住房问题作为重要问题来抓，积极引导企业和社会按照集中居住、就近上班、贴心服务等原则来解决农民工的居住问题。主要采用三种方式：一是让用农民工较多的企业自己兴建员工集体宿舍；二是政府投入建造规模化、标准化的农民工集居点；三是农村集体利用集体土地建设农民工居住点。无论那种方式兴建的农民工聚居点，大多配有休闲娱乐场所，有比较齐全的配套设施和完善的管理制度。

5、把农民工纳入住房公积金范围的“湖州模式”，以浙江省湖州市为代表。

“湖州模式”主要做法是把农民工纳入到住房公积金范围之内。2003年湖州市率先在全国建立了农民工住房公积金制度，降低了建立住房公积金账户的门槛，把非公有制企业的农民工纳入到住房公积金管理体系中，只需要单位和个人每个月各交纳66元。正常交费6个月后，即可申请住房公积金贷款。如果夫妻双方都在湖州工作，都缴存公积金，最高可贷20万元。

6、把优秀农民工纳入经济适用房范畴的“南通模式”，以江苏省南通市为代表。

“南通模式”主要做法是在市区工作并缴纳社会保险的优秀农民工、在市区工作且在市区连续缴纳社会保险10年以上的外来务工人员纳入经济适用房申购范围。南通将每年从市区经济适用住房总量中按15%的比例，作为外来农民工的经济适用住房房源，长期接受符合条件的农民工申请。

在以上六种模式中：重庆、上海、苏南的做法在实施效果和覆盖范围两者兼顾，得到较好的评价。

(二)解决农民工住房问题的思路

农民工住房问题不解决，我国城市化发展就会受到严重影响。而解决农民工的住房问题涉及巨额资金和一系列复杂社会管理问题。

1、政府要给予必要的政策支持

首先是城市规划中必须予以考虑。其次，城中村改造是解决农民工居住问题的主要途径，通过城中村改造，吸纳更多的农民工在城市居住，缓解大量农民工进入城市的住房困难。第三，鼓励利用闲置厂房、仓库等改建适合农民工居住的房屋。

2、要研究解决农民工住房问题的长期政策

这包括公积金政策、廉租房政策、公共租赁房、经济适用房政策等，通过这些政策的调整，逐步将农民工纳入城市住房政策范围通盘考虑。例如，在一些大中城市实行“梯度居住证”，3年5年是一个档次，8年10年又是一个档次。

3、要充分发挥市场机制的作用

解决农民工住房问题，仅靠政府的力量是不够的，要注意调动社会各方面的力量，多方面解决。要根据农民工的实际需求和经济社会发展的条件逐步解决，当前最迫切的是为农民工提供具备基本人居条件的住所。在解决农民工住房的具体操作中，要充分考虑农民工地域分布特点以及经济承受能力，避免不切实际的建设造成住房闲置。

4、放开农村宅基地等集体建设用地流转

在中国现有土地制度框架下，中国农村土地归集体所有。农村集体土地只能限于耕种或村庄内公共建设，不能抵押和买卖。而恰恰在城市郊区，有大量的农村集体建设用地，应该允许在集体建设用地上建设公共租赁房和廉租房，就可以解决农民工的居住问题。尽管国土部、住建部两部委同意在农村集体土地上建设公租房，但是，缺乏相关法律、法规。因此必须在法律政策上有所突破。

(三)具体解决途径

从我国当前经济和社会发展状况以及农民工自身条件来看，解决农民工住房问题不可能一蹴而就，农民工住房必须做到短期目标与长期目标相结合，大城市和中小城市相区别。

从短期目标来看：实行以公共租赁房为主，其他住房为辅的住房模式。当前我国农民工城镇住房的矛盾主要体现在房租太高、住房条件和环境较差、安全没有保障等，影响了农民工的身心健康，产生了一系列的社会问题，造成了部分地区的民工荒。针对当前我国城市较为紧缺的公共资源、公共服务以及房屋和土地等问题，考虑到农民工进城打工的主要是为了获得比农村更高的收入，并且在农村有自己的住房和土地等现实，应优先选择“重庆模式”、“上海模式”和“苏南模式”，在方便农民工上班和生活的地方兴建廉价农民公寓，改善农民工租住住房的条件，让农民工感受到城市生活的便利和舒适。同时有条件的中小城市可以适当放宽城市户籍制度，根据农民工自身情况，让那些收入、文化和技术水平较高的农民工进入经济适用房市场，为他们提供买得起的经济适用房，利用附着在户籍上的福利解决他们的社会保障和子女上学等问题，让他们安心在城市工作。

从长期目标来看：实行以经济适用房为主、其他住房为辅的模式。从长期来看，随着我国工业化和城市化进程的加快，特别是我国经济社会的快速发展以及城市公共服务能力的提高，农民工城镇住房解决模式也会随之发生变化。适应工业化和城市化发展的需要，农民工城镇住房的供应模式将由以廉租房为主、经济适用房为辅的模式改变为以经济适用房为主、廉租房为辅的模式，这种改变适应了中国人安居乐业和“家”的观念，在城里拥有一套属于自己的产权房，成为城市的主人，也将极大地增强他们的自豪感和责任感，将为我国经济和社会的发展、特别是为所在城市的发展做出更大的贡献。首先在中小城市放开城市户籍的限制，为农民工建立住房公积金，降低农民工住房公积金贷款的条件，提高农民工的工资和福利待遇。其次为农民工提供价位和面积合适的经济适用房，让他们买得起房，享受到他们参与工业化和城市化进程带给他们的好处，实现我国构建和谐社会的宏伟目标。

由于大城市人口多、房价贵、生活成本高，受收入的限制，农民工在大城市购房难度很大，改善居住条件、便宜租房是他们的最大愿望。在大城市，农民工数量较多，形成了大分散、小集中的居住形态。虽然农民工遍及城市的各个角落，但又相对集中居住在工地工棚、集体宿舍、城乡结合部和城中村地区。大城市政府的政策应重点保障这些区域农民工的居住安全，帮助他们改善居住环境，避免贫民窟现象和公共危机的出现。中小城市相对房价较低，生活成本也低，廉租住房和经济适用住房等城镇住房保障政策应在中小城市和小城镇对农民工全面开放。地方政府应将农民工的住房需求纳入中小城市和城镇的住房保障规划，中央和省级的住房保障补助资金相应配套支持。具体而言：

第一，建设农民工公共租赁住房。可以制定专门的“先租后买”的住房政策。政府和租房的农民工持有共有产权，锁定房价上涨风险，农民工先期可以租房，按能力逐步购回全部产权，鼓励有条件的农民工在城镇长期定居。这对新生代农民工有特别吸引力。

第二，建立农民工住房公积金。有条件的城市和单位将农民工纳入住房公积金体系，允许住房公积金用于农民工购买或租赁自住住房。上海等城市已经开始实施。

第三，建立产城融合的农民工住宅小区。在开发区和产业园区周边建立相应配套的生活园区，实现产城融合。

第四，建设农民工宿舍。在大型的建筑业企业和制造业企业，吸纳了大量了农民工就业。城市政府可通过土地、税收等政策鼓励用工量大的企业，在符合规划的前提下，为农民工建集体宿舍。

第五，城中村改造必须考虑农民工的住房。加强对城乡结合部和城中村农民工聚居地区的规划、建设和管理，提高公共基础设施保障能力。加大力度推动公共交通和轨道交通向城外延伸，增加商业配套设施，为农民工的出行和生活提供便利。

第六，开发建设微小农民工住房。目前万科等标杆房地产企业，正在研究微小商品住房建设，最小一个单元仅15平方米。根据这一思路，在城乡结合部、在城中村改造中，开发建设微小农民工住房，可以极大提高农民工的居住质量，并以此来解决农民工住房问题。

参考书目：

上海市第六次人口办公室 上海市第六次人口普查数据手册

国家统计局农村司《2009年农民工监测调查报告》

沈开艳《2011上海经济蓝皮书》中国社科文献出版社 2011年第1版

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[1]国家统计局《2009年农民工监测调查报告》

[2] 上海市第六次人口普查数据手册

[3] 2011年2月14日《人民日报》