[易居]上海城乡一体化发展的模式与对策

上海城乡一体化发展的模式与对策[1] 

城乡一体化这一概念是在我国城乡二元结构长期存在、人地矛盾日益凸现的历史背景下提出的，它是城市化发展到一定阶段的必然要求，是城市化发展的一个新阶。城乡一体化是城乡之间逐步实现生产要素的合理流动和优化组合，以及生产力的合理分布，并达到城乡经济和社会生活紧密结合、协调发展，最终融为一体的过程。上海作为中国经济、文化最为发达的地区之一，高水平的城市化率、发达的基础设施建设，以及较为完善的城乡社会保障体系和相对发达的农村经济水平，都决定了上海的城乡一体化发展模式必然有别于全国平均水平。结合上海城乡发展的实际情况，借鉴欧美发达国家城市发展的经验，解决城乡一体化发展道路上的诸多问题，不仅是上海市城市发展的必然要求，对于全国范围内破除城乡二元结构，化解人地矛盾，构建和谐社会也具有相当重要的意义。

一、城乡一体化发展模式的国际经验 

国外的城乡一体化模式可以划分为以下两类：

第一类，“先城市化后郊区化”的城乡一体化模式，以美国为代表。小城市逐渐发展成为大都市，大都市的范围不断向外扩展，并居于主导地位，带动周边小城镇的发展，发展到后期，城市病问题严重，甚至出现了“逆城市化”现象。

“先城市化后郊区化模式”，始于居住的郊区化，随后经济重心逐渐从中心城市向郊区偏移，制造业、商业、服务业乃至企业的办事机构也纷纷到郊区安居落户。城乡一体化发展的主要原因是为了逃避日益恶化的城市居住、交通以及工作条件，追求安逸宁静的郊区环境。也就是说，郊区化的过程，是城市管辖范围随着微观个体包括各类企业、居民户、政府区位向郊区转移自然向郊区延伸的过程。

第二类，“均衡城乡一体化”模式，以德国为代表。城市布局以大中小城市均衡发展为特点，境内城乡分布均衡，形成一种城乡统筹、分布合理、均衡发展的独特模式。

“均衡城乡一体化模式”是通过改造原先村庄的基础设施和公共服务设施，使之成为城市居住型郊区开始的，并且这些乡村不再发展成为传统的城市，而是保留乡村某些特征的同时，在生产方式、居住方式、生活方式以及交往方式、思维方式等方面均为城市文明所同化，即已成为城市化的乡村，城与乡的概念已经没有十分严格的区分。德国的中心城市没有明显衰退，小城市也依然繁荣。

二、上海城乡一体化的条件和挑战 

(一)上海城乡一体化的条件

1、经济快速发展，奠定了上海加速消除城乡二元结构的物质基础。

只有经济发展到一定程度，政府才有足够的财力和物力统筹城乡发展。改革开放特别是上世纪90年代以来，上海抓住浦东开发开放带来的重大机遇，实现了经济持续、健康、快速发展，为加速消除城乡二元结构、推进城乡一体化奠定了扎实的物质基础。

 

2、城市化水平领先，郊区城市化和城市郊区化进程同步加速，在空间上为上海城乡一体化创造了条件。

上海作为中国经济发展水平较高的地区之一，郊区的城市化水平在全国也遥遥领先。以非农业人口占户籍人口比重口径计算，2009年上海城市化率为87.5%，远高于全国44.9%的平均水平。截至2010年末，上海全市常住人口为2220.83万人，其中户籍人口1412.32万人，如按此户籍人口增长比例来测算，2010年末上海市的城市化率将接近或超过90%的历史高位。

上海城市郊区化主要体现在一是人口的郊区化；二是工业的郊区化，中心城区大部分工业企业向郊区和外省市转移；三是中心城区迅速扩容，连续建成区面积不断扩大。上海郊区城市化则主要表现在以下几个方面：一是构建“1966”城镇框架体系，在郊区重点建设9个新城和60个中心镇，并推动小城镇改革试点工作；二是在郊区推行“三个集中”发展战略且成效显著；三是工业成为郊区经济发展的支柱，六大产业基地和市级以上开发区的工业总产值占全市工业总产值的一半以上。

 

3、以“三港三网”为骨架的现代化基础设施体系基本确立，从交通上为上海城乡一体化发展提供了保障。

城乡交通网络一体化是城乡一体化发展的重要驱动因素，它既有利于加强城市与乡村的联系，又有利于拓展城市资源配置空间，增强城市集散功能。近年来，上海按照“枢纽型、功能性、网络化”的要求，进一步完善海港、空港、信息港建设，进一步完善轨道交通网、内河航道网、高速公路网建设，基本构建了以“三港三网”为骨架的现代化基础设施体系。特别是郊区高速公路网、轨道交通网和信息网络的构建，将在扩大上海对内对外吸引和辐射空间的同时，推动上海城乡经济合作和跨区域发展。

4、城乡分割制度壁垒开始破冰，城乡平等发展体制初步形成，确立了上海城乡一体化新格局的制度基础。

首先，上海户籍制度初步解冻，城乡居民身份和社会地位渐趋平等。上海规定2001年以后出生的农民子女，均可登记为城镇常住户口；同时，还将逐步剥离附着于户籍上的“待遇”，推动户籍管理向居住地服务管理转变。其次，城乡社会保障制度正在趋向整合。上海养老保险、失业保险和医疗保险等基本保险的社会化，人寿保险等补充保险的市场化，残疾人、困难户保障等社会救助的制度化进程正在加快，城乡多层次社会保障体系逐步健全。

(二)上海城乡一体化面临的挑战 

1、劳动力结构与产业结构升级不匹配，给产业结构的升级带来一定阻力，影响了城乡一体化发展的动力。 

产业结构升级是城市化的主要推动力，劳动力结构与产业结构匹配，是推动城市化发展的主要动力。上海城市化的推进过程中，人口产业结构与产业结构调整的矛盾日益凸显，低水平的农村剩余劳动力流动无法满足城市产业结构调整对劳动力的需求，制约着城市发展的脚步。

首先，上海城市建设的增长速度自2004年开始逐渐缓慢，反映出城市发展受到的阻力。

 

其次，按照国际经验，大城市的发展是以第三产业的发展，以及科技进步所推动的。从上海市产业结构构成来看，虽然第三产业所占的比重最高，但是第三产业的发展速度趋缓，这也表现出城市发展的动力受到了影响。

 

 

 

 

2、劳动力结构与产业结构发展不匹配，阻碍了城市的发展。

高水平人才的不断引入，以及生产服务业为主的第三产业所占比重的增加是大城市发展的主要推动力。然而从上海市的人口产业构成来看，专业技术人员只占到3.7%，第三产业的劳动力增长速度缓慢。劳动力结构与产业结构升级的不匹配，势必对上海城乡一体化发展的动力构成影响。

首先，从农村劳动力的构成状况看，上海市各区县劳动力水平较低，从城市发展的长远来看，农村劳动力状况依然无法满足城市产业结构升级的要求。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

从上海市的人口受教育水平来看，大专以上的相对高素质人口的增长速度逐年递减，从一个侧面再次证明了劳动力素质水平的降低。这些都构成了城市发展的直接阻力。

 

3、农村集体土地流转与农民对土地的收益分配问题制约了农村经济的发展。

在工业化和城市化的进程中，相对国有土地的流转而言，上海集体建设用地流转显得尤为重要，其存在的问题和面临的挑战是十分复杂和严峻的。截止1999年，上海市已有2万家乡镇企业完成了重组与改制，其中涉及的集体建设用地己达25万亩之多。根据国土资源部2001年6月的调研，上海市绝大部分企业在改制重组过程中都涉及到集体建设用地的流转，其主要的流转方式有：一是集体土地连同厂房一起转让；二是集体用地随同厂房、设备一起出租；三是以土地使用权入股；四是以土地为条件与相关企业合营；最后是直接将集体土地征为国有，并办理批租手续。根据2006年上海市第二次农业普查的调查结果，上海市各区完成耕地补偿1912起，确权不确地的比例依然很高，这也势必对上海的城乡一体化构成一定的影响。

4、城镇布点分散与农村产业集聚效应弱化的问题制约了城乡经济的统筹发展。

90年代以来，上海郊区的城镇化发展取得了显著的成绩，但从现代城市与产业发展的关系看，目前的城镇发展仍然存在诸多问题。首先，城镇布点分散，导致集聚辐射效应差。乡镇平均人口增幅仍低于总人口的增幅。乡镇规模仍然偏小，镇区平均人口仅5000人左右。

其次，伴随着郊区城镇布点分散与县城、县镇平均规模的下降作为以集镇主要依托的乡镇工业则处于布局同样过于分散的格局。目前，正在建设的工业区数量过多，集中层次不高，从数量上看，平均每个乡镇有近1.5个工业区。很多乡级工业区开发面积不足1平方公里，基础设施滞后，能达到“七通一平”的只是少数，再加上交通不便利，造成只圈地，却很少吸引乡镇企业、工业集中。乡镇企业的分布点分散不仅阻碍了城市化进程，而且也很不利于工业企业之间的分工协调获取外部规模经济，并且极大地制约了第三产业服务业的发展。

5、郊区城镇化进程中的社会保障体制问题制约了城乡社会发展的融合。

随着城市化进程加快，大量农业人员离开农村，进入非农行业就业，但社会保障，尤其是社会保险没有得到有效解决，这类问题和矛盾尤其突出。离土农民如纳入现行的农村保险，则保障待遇实在太低，无法满足农民的需要，以解决其后顾之忧，不利于社会的长期稳定。如果全面纳入现行的城镇社会保险，则保险成本太高，不利于长期的经济发展。目前，在本市郊区有几十万的农民己失去土地，大部分也已从事非农就业，但仍保留农民身份，社会保险并没有落实，这是与推进郊区城市化，农民市民化的方向背道而驰的。

三、推进上海城乡一体化发展的模式与对策 

(一)上海城乡一体化发展的模式

上海城乡发展的条件和面临的挑战决定了，上海的城乡一体化发展模式不能够完全自发性的由城市化的不断推进所带动，走美国为代表的道路；也不能放弃城市化的发展对于城乡融合的推动作用，而完全走政府主导的德国模式。城市化的推动与政府在产业的规划、城乡社会保障均衡、发展教育事业等方面的作用相结合，才是符合上海实际情况的发展模式。

因此，上海城乡一体化发展指导思想和总体目标应该是以推进城乡一体的现代化为主线，以城乡结构调整为中心，始终把城市和郊区作为一个有机统一的整体，坚持城乡经济、社会、文化和生态协调发展，坚持与时俱进，不断寻求上海郊区发展的新机遇，创造新优势，率先实现沪郊农村城市化、农业现代化和农民市民化，实现城乡共赢与融合，形成结构优化、布局合理、协调发展的新型城乡关系。在发展模式的选择上，必须注意以下环节：

1、阶段性的目标选择

在推进城乡一体化的过程中注重阶段性目标的选择，从基本消除城乡对立和工农对立，构筑城乡平等的制度架构，实现城乡空间平等发展，拓展城乡流量经济和协作型经济入手，逐步加大城市经济对郊区经济的扶持力度，提高农业与非农业的经济关联度及城市与郊区的空间关联度，形成城乡辐散型经济新格局。最终实现城乡融合，城乡经济、社会、文化和生态协调发展，建立结构优化、布局合理、优势互补、互助共荣的城乡空间系统，形成城乡一体化的网络型经济。

2、综合性的动力选择

在注重城市化的推进对于农村发展的辐射作用的同时，加强农村经济、社会、文化发展，共同促进城乡之间的一体化。充分发挥上海城市化水平高，城市发展对农村发展的扩散力。城市扩散力主要包括，城市经济梯度辐射扩散力、城市产业转换扩散力、城市市场辐射力、城市文化辐射力、城市职业外推力等分支力所构成；乡村内生驱动力主要包括，乡镇企业驱动力、小城镇驱动力、农业产业化驱动力、制度创新驱动力等分支力所构成。

3、多样化的机制设计

在统筹城乡发展的机制设计过程中，注重城乡统筹规划机制、城乡经济联合机制、城乡产业链式互动机制、城乡生态协调机制、城乡文化交融机制、城乡信息联通机制等多种机制的协调与融合。

4、差异化的模式选择

在城乡一体化的发展过程中，充分发挥大城市带动辐射型模式，城乡产业协作网络型模式，城乡资产重组型模式，城乡市场网络化扩张模式，城乡文化共生与互补发展模式，城乡产权置换型模式等多种城乡发展模式。

(二)上海城乡一体化发展的对策

针对上海城乡一体化发展所面临的挑战，以及上海城乡一体化的理想模式，在具体的推进过程中应该从以下几个方面进行深入：

1、调整空间布局，优化郊区发展环境，形成中心城与郊区相互交融的格局。

目前，上海既有城市郊区化趋势，又有农村城市化趋势，处在这样的发展时期，上海应对经济、社会、生态等因素进行调整，改变传统的城镇发展思路，使之尽快形成与上海特大型经济中心城市相适应的中心城、中心镇(新城)和小城镇相结合的市域城镇体系，使郊区的城镇能够产生应有的吸引力，增强集聚和辐射效应，把上海郊区从低层次分散式集镇化脱离出来，逐步形成一批规划有序、高起点、高标准、环境优美、各具特色、功能突出的新型城镇。而城镇布局应与郊区开发区、交通网络建设相依托，形成相互推动的格局，促使人们工作、生活和居住实现“属地化”，使中心城与郊区形成相互交融的格局。

2、以经济一体化发展思路，促进郊区经济水平和综合实力的提高。

郊区经济发展水平与城乡一体化进程两者是相辅相成的。城乡一体化进程取决于郊区经济发展的总体水平。事实上，没有经济现代化，就不可能有城乡一体化。城乡经济一体化主要表现为三大产业在城乡之间相互渗透、相互交融。因此上海在发展中心城市经济功能的同时，强化中心城市的辐射功能，加快农村经济集约化进程，体现出具有上海特色的现代城市化与城乡一体化水平。在推进城乡一体化进程中，应该以非均衡整体发展战略，提高整个区域经济协调发展，全面提高整个区域经济空间的组织化程度，有区别、有重点和有选择地将有限资源投入优势区域，以期实现高效益的产出，有利于带动和扩散到落后地区。统筹城乡经济社会发展，就是在全面建设小康社会、加快推进社会主义现代化的进程中，要切实改变计划经济体制下形成的城乡差别发展战略以及相应的城乡分割的二元结构与城乡分支的二元体制，把促进城市的建设发展与加快农村的建设发展结合起来，把推进经济增长与加快社会发展、环境建设结合起来，把发挥市场的资源配置中的机制性作用与发挥政府的宏观调控职能结合起来，逐步形成以城带乡、城乡一体、经济社会环境相互协调和可持续发展的格局

3、统筹城乡社会发展，保证城乡人民享受同等社会福利与保障。

城乡社会的融合是城乡一体化的重要内容。农村社会保障体系建设滞后的现实，己经严重影响了上海城乡一体化联动的质量和水平。统筹城乡社会发展，应该以全面、协调和可持续的科学发展观为指导，像重视经济发展的那样，重视社会发展，像重视城市的社会发展那样，重视农村的社会发展。应将把农村社会保障体系建设作为农村社会发展的重点，加大工作和投入力度，逐步健全保障体系，提高保障标准，扩大保障范围，切实解除农民的后顾之忧，促进农村走上物质文明、政治文明、精神文明协调发展的轨道。

上海郊区在推进城乡一体化进程中，必须实现经济社会的同步协调发展，全面提高都市郊区教育、卫生、文化和社会保障事业水平，使郊区农村在居住、就业、教育、社会保障、医疗和文化生活等方面，与城市基本享受同等水平。

4、加强人口疏导和管理，促进城乡之间的人口融合。

上海经过上世纪90年代经济社会的高速发展，人口地域分布和流动己经呈现出中心城市人口郊区化扩散、外来人口聚集的趋势。这种人口空间扩散分布趋势有利于上海产业结构的调整，改善整个上海的环境与空间结构，有利于推动郊区人口城市化，加快实现农村劳动力向非农化转移，使郊区城镇成为上海全市人口容量的主要载体，实现了城乡一体化中人口向城镇集中、耕地向规模经营集中、工业向园区集中的“三集中”战略目标。这种城市人口郊区化扩散或减少，是大城市地区现代城市化的必然趋势。因此，如何优化人口布局，使上海人口问题与经济、社会发展和资源、环境容量相适应，实现人口、经济与社会三者之间的协同，是当前上海城乡一体化联动发展的重要课题。

5、加快城乡生态一体化建设，实现生态经济社会的统一。

城乡一体化是在特定区域范围内的一种动态发展过程，体现了城乡两个系统在经济、社会、人口、生态等诸基本要素的交融与协调发展的过程，是城乡关系发展的终极目标。上海在推进城乡一体化中，不但注重“经济—社会—人口—空间—生态”这个系统内部诸要素之间演化和协调交换过程，更要自始至终注重城乡一体化这个系统与环境之间的物质、能量、信息的交换协同。在发展过程中，不应该以牺牲生态为代价，促进其它要素的发展。应该坚持生态建设产业化、产业发展生态化的科学发展观，来推进上海城乡生态一体化的建设，使上海郊区真正成为人民观光、旅游和休闲的活动场所和人民安居乐业的大都市的后花园。只有注重于实现系统内诸要素整体优化，才能真正建立起有利于实现一体化发展的新型的城乡关系，实现生态、经济、社会三者的统一。

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[1] 本文为上海市政府决策咨询研究热点课题《上海市城乡一体化联动发展的模式及其对策研究》(课题编号2011-GR-29)阶段性成果。