4年试点，第一批长护险城市执行状况如何？

  导语

  长护险试点发挥了良好的外部效应，吸引投资，扩增养老机构、培训机构，直接拉动就业。首批试点的大部分城市均不同程度的引入商业保险机构，现代化、智能化的管理手段，让试点工作具备了新理念、新思维。

       2020年长护险制度再度上升至国家层面，作为应对老龄化趋势的重要顶层设计，后续将逐步从前期的探索、提倡、试点，发展到后期的加快、加强、扩大，并逐步实现制度化兼顾个性化。

  长期护理是老龄社会普遍需求

  随着世界上越来越多国家进入人口老龄化，建立老年长期护理制度已经逐渐成为全球社会共识。长期护理保险制度是一项对经评估达到一定护理需求等级的长期失能人员，为其基本生活照料和与基本生活密切相关的医疗护理提供服务或资金保障的社会保险制度。

  我国未来老年人口众多，家庭养老功能弱化，建立健全老年长期护理保险制度是积极应对人口老龄化的必然选择。 

  长期护理保险制度在探索中发展

  2012年青岛率先建立长期医疗护理保险制度；2014年正式建立长期护理保险制度；2015年长春明确提出长期护理保险资金筹集和资金支付、覆盖范围等内容，并确定申请流程和失能等级评定工具；2016年6月，人力资源和社会保障部正式发文公布全国长护险试行指导意见及15个试点城市。

  时隔4年，国家再次就长期护理保险制度进行全国性的试点推广，本次征求意见时间为2020年5月6日至5月19日，拟再度扩大试点范围至29个城市，基本覆盖全国重点省市，力争在“十四五”期间，基本形成适应经济发展水平和老龄化发展趋势的长期护理保险制度政策框架。

  第一批长护险城市的执行状况

  截至2019年6月底，15个试点城市和两个重点联系省取得初步性成效，试点城市居家护理服务覆盖率86%，机构护理覆盖率为100%，专业机构护理或医院覆盖率为80%。切实减轻了失能老人家庭经济负担，促进了养老服务业和家庭服务业发展，推动了劳动力供给侧改革。

  十五城执行标准：以按比例补偿或定额支付为主要支付方式。

  其中，上海和青岛由于启动时间早、执行效果显著、定点服务机构基本覆盖全市大部分机构、实际享受人群量大，属于长护险推广的第一梯队。

  上海

  上海以“适度普惠型”为发展方向，全市累计累计受理申请共计50万人次，共接收服务对象41.6万人，各类定点护理服务机构1109家。不以收入高低，生活困难与否为准入条件，而是把包括全市60岁以上老人在内的全体参保者作为对象，通过对身体状况的统一评估，来决定能否享受护理保险待遇。

  长护险服务内容

  一、基本生活照料（27项）

  面部清洁和梳理、洗发、指/趾甲护理、手和足部清洁、温水擦浴、沐浴、协助进食/水、口腔清洁、协助更衣、整理床单位、排泄护理、失禁护理、床上使用便器、人工取便术、晨间护理、晚间护理、会阴护理、药物管理、协助翻身叩背排痰、协助床上移动、借助器具移动、皮肤外用药涂擦、安全护理、生活自理能力训练、压疮预防护理、留置尿管护理、人工肛门便袋护理。

  二、常用临床护理（15项）

  开塞露/直肠栓剂给药、鼻饲、药物喂服、物理降温、生命体征监测、吸氧、灌肠、导尿（女性）、血糖监测、压疮伤口换药、静脉血标本采集、肌肉注射、皮下注射、造口护理、经外周静脉置入中心静脉导管（PICC）维护。

  受理人员情况

  🔹全市长护险试点累计受理申请共计50万人次；

  🔹累计完成评估45.5万人次；

  🔹共接收服务对象41.6万人。其中接受社区居家护理服务的老人为30.5万人，接受养老机构服务的老人为11.1万人。

  服务机构情况：

  各类定点护理服务机构1109家。其中，479家社区养老服务机构是由社会资本投资设立的，其中超过9成是在2016年-2018年期间新投资设立的。1109家服务机构中，养老机构照护的有732家，社区居家照护的有466家，有的服务机构同时提供。

  青岛

  青岛2012年开始试点，目前以累计基金支付17亿元，参保人数已达860万，享受待遇6万余人，定点服务机构718个。

  定点护理机构应根据参保人疾病状况、评估等级和实际需求，为参保人提供及时连续的健康管理和维持性治疗、长期护理、生活照料、功能维护（康复训练）、安宁疗护、临终关怀、精神慰藉等整合式照护服务。

  2012-城镇职工试行长护险制度

  2015-农村居民纳入覆盖范围

  2017-失智人员纳入保障范围

  2018-建立了“全人全责”长期护理保险制度，为失能失智人员提供整合式“医养康护防”照护服务

  延伸

  山东省作为2016年国家试点的重点联系省份，在青岛等已实施试点城市基础上，要求省内其他地市都要选择1-2个县开展试点，利用3年左右时间在全省全面建立职工长期护理保险制度。2019年继续完善长期护理保险制度。

  已推进的代表城市有烟台、威海、济南、聊城等。

  如何优化长期护理保险制度

  完善失能认定评估工具，扩大福利对象的覆盖范围

  失能认定评估工具是判定福利申请者能否享受长护险待遇的标尺。由于我国试点城市目前使用的失能认定评估工具的结构较为简单，导致了评估结果不能准确反映老年人实际的身体状况，排斥了一些评估工具未涉及但又需要长期照护的老年人。

  基于此，其完善路径可从如下几方面着手：

  其一，将心智状况的评估纳入失能认定评估指标体系，保障失智老人的社会保障权益。

  其二，构建符合我国国情的失能认定评估指标体系。目前大部分试点城市所使用的失能认定评估体系来源于西方国家，该体系是基于西方国家老年人的实际情况制定的，在实际运用中并未考虑我国老年人在生活习惯、文化素养、理解能力等方面与西方国家老年人存在的差异，从而导致了很多评估内容的不适用。因此我国亟需构建符合我国老年人实际情况的本土化指标体系。

  其三，建立失能认定评估体系的动态调整机制。随着科技进步和社会经济的发展，失能老人可以借助更多的仪器和技术来完成一些以前必须通过人力辅助才能完成的事务，因此，失能认定评估体系也应是随着技术进步而动态调整的。

  以“可行能力”理念为指导，为福利对象提供自主表达需求与自由选择福利内容的路径

  现阶段，福利对象能享有怎样的福利供给内容是由政府相关部门或其委托的第三方机构依据评估结果决定的。失能老人不能自主表达自身需求，也不能自由地选择服务内容与服务形式。

  究其根本，这是由于政策制定者“可行能力”理念的缺失，导致他们将福利对象视为政策的被动接受者而非主动选择者。失能老人虽然是患有身体或精神障碍的群体，但他们仍然拥有自主表达需求以及自由选择福利供给形式与内容的权利。

  鉴于此，应运用“可行能力”发展理念，将失能老人的被动接受者身份转变为主动选择者身份，为他们提供需求表达和自由选择的路径，提高长护服务福利供给的精准度。 

  构建正式照护与非正式照护相结合的长期照护服务体系

  长护服务所具有的情感性、重视主观感受性、专业性等特征决定了其供给任务是单一主体难以胜任的，需要多元供给主体的介入。

  构建正式照护与非正式照护相结合的长期照护服务体系是实现多元主体共同承担长护服务供给责任的有效方式：

  第一，建立非正式照护支持政策，将非正式照护者纳入长护服务福利输送系统，使其成为长护服务福利供给的职能主体。

  第二，支持市场与社会力量参与正式照护服务的供给，鼓励长护服务定点机构在提供机构照护的同时，发展居家照护，以满足居住在家的失能老人的正式照护需求。政府需要对正式照护服务提供者的资质、数量、服务价格、服务质量等方面实施规制。同时，也要加强培养专业护理服务人员，健全相关的保障制度，鼓励年轻人进入护理行业。

  第三，发展长护服务供给的志愿者队伍，将志愿者队伍具备的公共精神与其所独有的“志愿利他”的道德角色融入现有的长护服务制度，充分发挥志愿部门在提供专业而灵活的服务方面的优势，并对志愿者队伍参与服务的形式和内容进行规范。

  构建多层次的长期护理保险体系，保障长护险制度的长期稳定性

  财务模式决定了长护险制度的资金来源与规模，是影响长护险制度能否长期运营的重要因素。

  从国际视角来看，实施长护制度的国家为了促进财务模式的长期运营，均在社会保险模式、福利津贴模式及商业保险模式等主要筹资模式的基础上，加入了其它层次的筹资方式作为补充，从而可以调动市场主体与社会力量参与的积极性，减轻财政压力。

  我国可借鉴西方国家的发展经验，构建多层次的长期护理保险体系：

  第一层次是构建以政府为责任主体的长护险制度，确保人人享有平等的权利，体现“保基本”的社会保险原则。现阶段，可通过医疗保险基金划转和政府补贴的方式建立长护险基金，并逐步将个人缴费责任纳入其中。未来，考虑设立独立险种，保证资金来源的稳定，即便个人断缴，也不影响长护险的持续性。

  第二层次是构建以企业等雇主为责任主体的补充性长护险制度，为职工提供更丰富的保障内容。政府可通过税收减免、财政补贴等方式为企业提供支持。

  第三层次是鼓励个人通过购买商业保险的形式，满足自身的个性化长护需求，实现更高层次的保障。

  以上部分内容摘自：昱言养老5月刊月报《昱言全国康养市场月报》；孙敬华，《中国长期护理保险制度的福利要素评析及优化策略》。

  《长期护理保险制度执行情况》专题研究

  在5月刊《昱言全国养老市场月报》中，《长期护理保险制度执行情况》是作为重点的专题研究。

  2020年5月6日国家医保局公开征求《关于扩大长期护理保险制度试点的指导意见》的意见。

  距离第一批长护险试点城市公布已4年时间，本期专题分析第一批长护险试点城市的执行状况：通过对政策背景、发展历程、执行成效，以及重点城市（如上海、青岛、广州、成都、长春、北京等）分析。