近日，济南市自然资源和规划局等六部门联合印发《关于支持新型产业发展用地的意见》（济自然规划发〔2025〕106号），将于12月7日正式施行。作为2021年暂行意见的升级版本，新政既是对中央土地供给侧改革与“加快发展新质生产力”战略要求的积极响应，更是对济南工业强市战略与“13+34”产业链发展需求的精准适配，为当地战略性新兴产业和未来产业发展筑牢了关键的用地要素保障。

  一、新政出台的背景

  从国家层面看，政策积极响应了中央关于“加快发展新质生产力”和“深化要素市场化改革”的明确要求，是对自然资源部《关于完善工业用地供应政策支持实体经济发展的通知》等文件精神的具体落实，通过完善用地分类、创新供应方式、强化全流程监管等举措，将土地这一核心生产要素向新型产业精准配置，为实体经济升级筑牢支撑。在此背景下，土地资源的集约利用与精准供给已成为保障高质量发展的关键抓手。

  从地方层面看，政策修订是济南产业升级与治理深化的内在需求。自2021年暂行文件实施以来，济南工业强市战略已步入深水区，2024年规模以上工业营业收入突破万亿元，“13+34”标志性产业链群加速成形。前期政策虽在保障用地、优化“双招双引”环境上发挥了积极作用，但随着产业发展能级提升，在产业准入精准性、空间管控有效性及防房地产化等方面逐渐显现适配短板。同时，作为沿黄重要城市，济南新型产业发展需兼顾生态保护与空间布局优化，这进一步对用地政策提出更高要求。新政的制定正是立足于此，通过系统总结前期实践经验、固化有效做法、堵塞监管漏洞，为战略性新兴产业和未来产业提供更适配、更可持续的高质量空间载体，推动新型产业集群化、规模化发展。

  二、新旧政策核心条款对比

  从政策文本核心内容来看，新旧政策的核心条款差异集中体现在产业定位、规划指标、分割转让规则、地价标准、监管体系及适用范围等关键维度，展现了济南新型产业用地保障从“基础覆盖”到“精准赋能”的升级。

  三、核心内容解读

  透过上述条款变化可见，新政构建起一套全链条精准保障体系，其核心内容可从四个维度深入解析。

  1、多维准入标准实现用地精准供给

  新政从空间准入、产业准入、主体准入、投入产出准入四个维度构建了刚性与弹性结合的完整准入体系：空间上需符合国土空间规划及沿黄工业项目管理要求，确保产业发展与生态保护相协调；产业上聚焦战略性新兴产业和未来产业，与济南市主导产业和“13+34”产业链形成精准对接；申请主体限定为具备研发创新能力的制造业、信息服务业、科技服务业和生产性服务业等企业，支持中小企业联合体竞买，拓宽政策受益面；投入产出方面明确需包含投资强度、亩均税收、研发投入等核心指标，由区县与园区共同设定具体标准，确保用地向高质量项目倾斜。

  2、规划管理升级提升土地利用效能

  新政在规划指标上实现“双向优化”，核心目标是提升土地集约利用效能：一方面提高容积率下限至1.8、上限至5.0，同时明确建筑系数不低于40%，通过提高开发强度实现土地集约利用；另一方面细化功能比例划分，将行政办公及生活服务设施占比大幅压缩，同时将研发、设计等产业配套设施单独核算，既保障了产业功能纯粹性，又满足了新型产业融合发展需求。建筑设计上强调与城市风貌、产业业态相匹配，体现了“产城融合”的发展理念，推动产业空间与城市功能有机衔接。

  3、用地与产权管理创新降低企业成本

  在用地与产权管理上，新政通过制度创新切实降低企业用地成本与经营风险：用地供应方面，在坚持招拍挂为主的基础上，明确存量工业用地可通过协议方式调整为新型产业用地，同时细化弹性出让、先租后让等供应模式的期限规定，为企业提供多元化用地选择；地价管理方面，“基础倍数+分割系数”的计算方式，既保持了与前期政策的衔接稳定性，又通过分割系数动态调节体现市场价值，兼顾政策公平与市场效率；产权管理方面，明确“先租后让项目租赁期内不得转让”“项目竣工后5年内限制整体转让”等规则，既保障了产业用地的长期稳定供给，又有效防范了土地投机炒作风险。

  4、全生命周期监管筑牢履约保障

  监管体系升级是新政的核心亮点之一，构建了“事前约定—事中监测—事后评估”的全生命周期闭环管理机制：明确“区县政府负主体责任、市级部门抓监督指导”的监管分工，将监管贯穿项目谋划、供地、建设、投产全阶段；要求供地前必须签订内容详尽的履约监管协议，明确产业类型、投资强度、亩均税收等核心指标及违约责任；建立“年度评估—问题整改—分割联动”机制，明确项目必须达到约定条件后方可办理分割转让手续，确保土地资源“好钢用在刀刃上”。

  四、政策影响

  这套全链条保障体系的落地实施，将从产业、企业、城市、政策实践四个维度释放多重发展动能，对济南经济社会高质量发展产生深远影响。

  对产业发展而言，新政将加速新型产业集群化集聚。通过用地保障与“13+34”产业链的精准绑定，尤其是受让方限定为产业链上下游企业的规则，将有效推动关联企业就近布局，形成“楼上楼下即上下游”的产业生态闭环。同时，研发中试设施的单独核算与容积率提升，为企业技术研发、成果转化提供了充足物理空间，助力产业从“规模扩张”向“创新驱动”转型。

  对企业发展而言，新政将显著降低用地成本与经营风险。弹性出让、先租后让等模式大幅减轻企业初期资金压力，使企业可将更多资金投入研发与生产；300㎡的最小分割单元为中小企业入驻产业园区提供了可能，破解了中小企业“用地难、用地贵”的困境；用地单位的信息明示义务则保障了企业知情权与选择权，营造公平透明的市场环境，增强济南对优质新型产业企业的吸引力，进一步优化“双招双引”营商环境。

  对城市发展而言，新政将推动土地利用效率与空间品质双提升。一方面，通过存量用地再开发与高容积率规划，大幅提高单位土地产出效益，缓解城市发展与土地资源紧张的矛盾；另一方面，严格的建筑设计与空间准入要求，确保新型产业用地与城市风貌、公共服务设施相协调，避免产业发展与城市功能脱节，助力打造产城融合、宜居宜业的高品质城市空间。

  对政策实践而言，新政为同类城市提供了可复制、可推广的“济南经验”。其构建的“四维准入、精准供给、全链监管”体系，既不折不扣落实了中央政策要求，又结合济南沿黄城市定位、产业发展阶段等地方实际解决了原有政策痛点，尤其是在产业链适配、存量用地激活、防房地产化风险等方面的创新举措，为其他城市推进新型产业用地改革提供了兼具前瞻性与可操作性的参考样本。

  总体来看，济南2025年新型产业用地新政绝非对过往政策的简单修补，而是立足新质生产力发展要求、紧扣城市产业升级脉搏，一场从“要素覆盖”到“价值提升”、从“粗放供给”到“精准赋能”的深度变革。从国家战略的承接到底方需求的回应，从条款细节的优化到全链条体系的构建，新政都体现出鲜明的问题导向与发展导向。随着政策的落地实施，必将为济南工业强市战略提供坚实支撑，推动新型产业实现更高质量发展，为城市经济转型升级注入持久动力。