2026年4月20日，杭州市规划和自然资源局发布《关于贯彻落实〈划拨用地目录〉工作要求的通知》（杭规划资源发〔2026〕17号，下称《通知》），从适用主体、用途范围、审批流程到资金结算机制，对划拨用地作出了系统性规定。作为对自然资源部修订后《划拨用地目录》的地方细化落实，本次《通知》的核心导向可概括为“严控划拨、鼓励有偿、规范混合、明晰资金”。我们认为，该政策将显著影响杭州非营利性公共服务设施、邻里中心及拆迁安置房的供地模式，有助于提升土地资源配置效率，但短期内也可能对特定主体的拿地成本和项目资金平衡带来一定挑战。

  一、划拨用地门槛收紧：主体与用途双重严审，非营利性民办机构仍可准入

  《通知》重申，须同时符合《划拨用地目录》规定的用途要求和主体要求的项目，方可采用划拨方式供地。其中，对非营利性公共服务配套设施用地，明确了划拨主体的界定标准。

  值得关注的是，符合条件的民办非企业单位仍可作为划拨用地主体，体现了对社会力量参与非营利性事业建设的持续支持。与此同时，《通知》明确提出“鼓励各地以有偿使用方式供应国有建设用地”，释放出逐步缩小划拨范围的信号。

  二、邻里中心供地模式重塑：原则上有偿出让，允许功能混合与部分划拨

  《通知》对“邻里中心（城镇社区服务设施用地）”的供地方式作出重大调整：原则上以有偿使用方式（即出让）办理供地手续，并鼓励社会资本参与。这一调整改变了以往部分地区参照划拨方式供地的做法，推动邻里中心走向市场化定价。

  邻里中心是为周边居民提供“一站式”生活服务的社区综合体，通常涵盖社区服务大厅、养老照料中心、社区卫生服务站、文化活动室、体育健身点、托育机构、便民商业（如菜场、超市、食堂）以及部分管理用房等，旨在让居民在步行范围内即可解决日常办事、看病、养老、托幼、买菜、文体娱乐等基本生活需求。本次政策在实际操作层面作出了重要调整，整体导向趋于严格。

  一方面，《通知》首次系统明确了邻里中心的功能混合与定价机制，规定项目可按规定兼容其他用途，出让前须明确各类功能的具体比例，并据此按不同用途比例综合评估确定出让起价。同时，需移交的公服配套设施（如社区用房、养老设施等），其建设标准、移交对象等均须在出让合同中予以明确，增强了规划的刚性约束。

  另一方面，《通知》设置了例外情形：仅当邻里中心内所有功能均符合《划拨用地目录》要求，且用地主体为属地政府指定的事业单位或乡镇（街道）时，方可整体以划拨方式供地，并纳入区级政府投资项目预算。由于该例外门槛较高，预计多数新建邻里中心将进入有偿出让通道。

  这一变化标志着杭州市邻里中心供地模式从“行政主导、划拨为主”向“市场配置、出让主导”的根本性转变。其政策意图清晰——在保障基本公共服务供给的前提下，通过市场化定价机制挖掘土地价值，同时引入社会资本提升建设运营效率。然而需要关注的是，出让方式带来的地价成本上升，最终可能通过租金或服务价格向社区商户乃至居民传导。如何在高门槛划拨与完全市场化出让之间，为非营利性、准经营性设施保留适度的弹性空间，仍是后续政策执行中需要平衡的课题。此外，明确功能比例并纳入合同的做法，虽有利于防止用途变相改变，但也对前期规划论证的精细度提出了更高要求。

  三、拆迁安置房供地创新：协议出让路径明确，上市交易需补缴差价

  《通知》为拆迁安置房用地开辟了明确的协议出让路径，并细化了资金与流转规则。这一设计既保障了安置房建设的供地效率，又通过协议出让底价下限（基准地价的70%）和未来上市补差机制，防止了与商品房市场的价格套利。同时，“安置结算价格保持不变”确保了被安置居民的既得利益不受供地方式变化的影响。通俗理解就是：无论未来市场房价如何波动，从签订协议到拿房的过渡期内，居民按什么价格结算安置房，始终保持不变。

  四、资金结算机制明确：市、区两级财政与做地主体的责任闭环

  做地机构，即土地的一级开发商，通常指城市建设投资公司、土地储备中心等单位，负责将“生地”整理为“熟地”。针对市级做地范围内非营利性公服配套设施及部分邻里中心的建设资金问题，《通知》建立了一套清晰的跨层级结算流程：由市级做地主体与属地政府共同确认未来三年的项目清单及费用，市财政局从应核拨给市级做地主体的做地资金中预留或扣除相应额度，并协助区财政局进行结算，区财政局则负责最终的資金保障。这一机制有效解决了以往市、区两级在配套设施建设资金上可能存在的推诿扯皮问题，为划拨或协议出让项目的落地提供了财政闭环保障。

  五、市场影响：要积极把握供地模式的新规则

  杭州此次出台的政策具有重要的启示意义，是划拨用地新政在地方落地的重要体现。其核心方向在于适度压缩和收紧划拨用地范围，同时增强招拍挂及协议等出让方式的比重。从应用场景来看，协议出让更多适用于城中村改造类等项目，而招拍挂则主要面向商业化项目。在实际操作中，需准确把握政策尺度，厘清经营性与非经营性之间的口径差异，并做好相应的业务衔接，积极适应新规则。

  以本次政策重点提及的邻里中心为例，可谓机遇与挑战并存。机遇方面，项目可以获得完整产权和功能混合使用的权利，包括可售与可经营的部分；挑战方面，土地成本可能上升，因此需要合理测算项目的潜在建设成本。反过来看，由于拥有了完整产权，后续还可以基于稳定现金流开展项目评估和资产证券化探索，这些都是值得关注的积极因素。总体而言，企业应主动适应新规则，更积极地参与土地交易和项目运营。