研究视点

  2025年全国土地市场成交规模同比下降10%，供给侧延续缩量调整，成交规模再创2010年后新低。迈入2026年，国有建设用地供应计划紧扣“控增量、去库存、优供给”核心导向，在2025年调控基础上纵深推进。一季度土地市场落地成效已显现鲜明特征：全国300城经营性土地成交建面、金额同比分别下降20%、39%，呈现总量缩量、质效提升态势；广州马场、杭州城东新城等核心优质地块高热成交，存量闲置土地收储有序推进，资金向核心城市集聚，房企投资持续聚焦核心板块。

  本专题立足市场供求现状，结合2026年供地计划制定逻辑、核心特征及一季度落地实效，全面剖析2026年国有建设用地供应的规模变化、结构优化、节奏调控与存量转型路径，研判供地策略对土地市场、房地产供求关系及行业发展新模式的驱动效应，为市场参与方提供权威参考。本文核心研究结论如下：

  1.地方财政结构持续优化，土地财政依赖度下降为供地调整提供支撑。2026年地方土地出让收入占政府性基金预算比重降至49%，中央转移支付与专项债务收入形成稳定补充，地方供地决策逐步摆脱财政诉求束缚，更贴合市场真实运行规律。

  2.中央多部门政策协同发力，供地模式全面转向存量盘活与集约发展。2026年一季度自然资源部联合多部门出台系列政策，明确新增建设用地原则上不用于经营性房地产开发，严控城镇开发边界无序扩张，从存量挖潜、边界管控、增存挂钩、实践指引四维度形成政策合力，确立供地转型核心方向。

  3.2026年宅地供应计划同比再降21%，连续三年保持两成左右收缩幅度。一季度全国宅地计划供应规模同比下降21%，供应总量降至1.4亿平方米，发布计划的城市数量回落至524个，双双创下近五年新低，供地口径聚焦住宅用地单一品类，调控精准度显著提升。

  4.供地层级分化鲜明，市本级缩量力度显著高于代管县市。市本级宅地计划供应同比下降25%，代管县市降幅仅18%；商品住宅用地市本级降幅19%、县市降幅13%，核心城区减量力度远大于县域，贴合市场去库存核心需求。

  5.各能级城市供地精准分化，一二线控总量、三四线市本级深度调整。一线城市宅地供应同比下降25%，商品宅地微增2%保障核心供给；二线市本级降幅22%，三四线市本级降幅达26%，形成高能级强缩量、低能级缓调整的差异化格局。

  6.头部供地城市数量缩减，核心城市全面执行缩量调控。供地规模超200公顷的头部城市由2025年的15个缩减至10个，北京、上海、杭州等核心城市供地大幅缩量，仅广州小幅微调，供地资源配置更趋精准高效。

  7.一季度土拍热度温和回升，市场竞拍回归理性。2026年一季度全国土地市场平均溢价率4.6%，核心优质地块点状高热，高总价地块平均溢价率降至3%，一二线城更、旧改地块以底价成交为主流，房企拿地预期更稳定、开发风险更可控。

  8.供地节奏审慎平缓，低密宅地成为供给主流。2026年一季度全国供地仅完成全年计划的7%，整体遵循“存量优先、以需定供”原则；全国供地平均容积率1.95，低密宅地供给精准匹配市场改善型居住需求，推动住宅供给提质升级。

  01

      市场、财政、政策协同发力，奠定2026供地计划调控基调

  2026年国有建设用地供应计划的制定，根植于当前土地市场深度调整、财政结构持续优化、供地模式转型加速的综合大背景。从市场维度看，土地成交规模较商品房更早、更剧烈的收缩，已有效缓解行业库存压力，供需匹配度显著提升；从财政维度看，土地财政依赖度低位运行，中央转移支付与专项债为供地策略调整提供了坚实支撑；从政策维度看，自然资源部牵头多部门密集出台系列核心政策，从存量挖潜、边界管控、指标约束到实践指引多维度发力，共同推动供地模式从增量扩张向存量盘活、集约高效转变，为2026年供地计划划定了核心转型方向。

  1.土地端控量调整较商品房更早、更加剧烈，为行业企稳提供底层支撑

  结合近6年调整大周期的规模数据来看，土地端的调整不仅早于商品房端，收缩幅度也更为显著。为了避免供地节奏和商品房成交节奏不同、二者成交统计时间不统一等问题带来的影响，我们采用近一年的成交规模来做对比分析:2020年为土地成交峰值期，土地成交建面最高达29亿㎡，到了2026年一季度末，近一年土地成交已降至9.7亿㎡，仅为峰值的33.5%；商品房成交峰值出现在2021年6月，近一年成交面积最高达19.5亿㎡，2026年3月降至8.7亿㎡，为峰值的44.6%，土地成交降幅较商品房高出11个百分点。

  从土地成交与商品房成交的比值来看，2020年该比值普遍维持在1.6左右，土地供应显著大于市场需求，而随着土地端持续深度调整，这一比值逐步回落，2025年一季度末降至1.2倍左右，2026年一季度末进一步下降至1.1倍左右，考虑到土地供应中的不可售部分及合理的尾盘占比，在实质上已经达成了一二级市场供小于求的调控目标。这种更早、更剧烈的土地端控量调整，有效减少了未来市场的新增供应压力，缓解了行业库存积压困境，为房地产行业企稳回升筑牢了供给端基础，也为2026年国有建设用地供应计划的制定提供了明确的市场依据。

  2.财政结构持续优化，土地财政低依赖支撑供地策略调整

  据2026年财政部预算报告，2026年地方政府性基金预算收入总量为10.84万亿元，其中49%来自于土地出让收入部分，占比较2025年下降1个百分点：预算本级收入5.26万亿元，下降8.2%。自2022年以来，地方政府性基金本级收入已经连续四年下滑，结合2026年一季度土地市场交易规模走势来看，预计2026年地方土地出让收入大概率延续下降。

  而“确定性”更强的另一半地方基金收入，来自中央转移支付和专项债务收入，2026年中央政府性基金预算对地方转移支付收入1.2万亿元，较上年减少885亿元，地方政府专项债务收入4.4万亿元，较上年持平。

  从中央转移支付保障性安居工程补助资金动向来看，2026年提前下达规模延续2025年高位。中央转移支付保障性安居资金的正式年度发布计划一般会在每年的4月中旬发布，其中一部分会在发布前提前下达。2025年四季度相关文件显示，2026年已经提前下达补助566亿元，与2025年持平，仅次于疫情防控放开的2023年。就区域投向来看，四川、湖北、广东分列前三，分别获得分配资金54.3、47.7和39.9亿元。

  得益于中央转移支付和专项债规模的延续，2026年地方政府对于土地出让收入的依赖度持续下降，再加之存量用地盘活的推进，预计2026年商品房成交规模将延续下行。

  02

       2026宅地供应计划同比再降21%，延续控增量促供求平衡

  2026年一季度，全国住宅用地供应计划在市场调整、财政优化与政策导向的共同作用下，持续深化控增量调控主线。根据可比城市统计数据测算，2026年一季度全国宅地计划供应规模同比下降21%，连续三年保持两成左右的收缩幅度，供地端收紧节奏稳定延续。各能级城市供地呈现明显层级分化，市本级缩量力度显著高于代管县市，商品住宅用地同步优化结构；保障房用地占比稳步回落，以存量盘活替代新增供给的模式加快落地，整体供地策略持续贴合市场真实需求，全力推动房地产市场供求关系走向平衡。

  1.2026年地方单独发布宅地供应计划，一季度发布城市数量显著回落

  2026年一季度，全国地方供地计划发布呈现出发布口径精简、城市数量回落、规模再度收缩的特征，与往年相比出现实质性变化，既源于发布规则的主动调整，也契合年度规划与市场周期的双重要求，成为今年供地管理精细化的直接体现。

  与以往将商业、交通、公共设施等全品类建设用地打包发布不同，2026年一季度，各地在土地市场网发布的供应计划，仅聚焦住宅用地单一品类，并无非宅类用地信息。这一调整让供地计划更聚焦房地产市场核心环节，也让统计口径更贴合当前“控总量、优结构、保民生”的供地导向，是地方供地管理从宽泛统筹向精准施策的重要转变。

  从近五年一季度发布数据来看，2026年成为供地计划发布的阶段性低点。2022年一季度有556个城市发布宅地计划，供应规模4.4亿平方米；2023年发布城市增至714个，规模回落至3.8亿平方米；2024年同步收缩至492城、2.0亿平方米；2025年出现短期反弹，772个城市发布、规模回升至2.9亿平方米；而2026年一季度仅524个城市发布计划，供应规模大幅降至1.4亿平方米，城市数量较2025年减少248个，供应规模近乎腰斩，双双创下近五年最低值。

  2026年初供地计划发布节奏放缓、内容聚焦，具备明确的客观支撑。一方面2026年春节时间偏晚，一季度有效工作周期被压缩，前期筹备工作整体后移；另一方面作为“十五五”开局之年，各地需紧扣中长期国土空间规划、城市发展定位重新核定供地规模与节奏，计划编制需衔接顶层设计、统筹存量盘活与新增管控，流程更严谨、周期更长。

  整体而言，2026年一季度供地计划发布的变化，是口径优化、规划衔接、周期适配共同作用的结果，也预示着全年宅地供应将朝着更精准、更集约、更贴合市场实际的方向推进。

  2.宅地供应计划连续三年同比下降二成，市本级商品住宅平均降幅达到31%

  依托477个有可比公告的城市统计1，全国住宅用地计划供应规模延续收缩态势，整体同比下降21%，较2025年一季度高出2个百分点，意味着全国各地供地端严控增量的调控方向未变，供地规模收紧的节奏保持稳定，控增量供地方针得到持续落地。

  从供应层级的区域表现来看，市本级与代管县市呈现差异化缩量特征。市本级缩量更为显著，住宅用地计划供应6401公顷，同比降幅达到25%，降幅突破20%；代管县市降幅相对平缓，住宅用地计划供应7488公顷，同比下降18%。这一差异主要源于前期代管县市供地规模已调整至较低水平，进一步收缩的空间有限，因此降幅小于市本级。在本次公布供地计划的424个县市地区中，其中20个地区宅地计划供应规模不足1公顷，更有49个地区宅地计划供应规模为0。

  从商品住宅用地的细分数据来看，层级间的分化进一步显现。市本级商品住宅用地计划供应5231公顷，同比下降19%，核心城区商品宅地减量调控持续推进；县市商品住宅用地计划供应6906公顷，同比降幅收窄至13%，县域商品宅地供应调整相对温和，与市本级的缩量节奏形成清晰对比。

  整体而言，2026年一季度全国宅地计划供应21%的同比降幅，印证了供地端控增量的连续性，市本级主动大幅减量、县域稳步收缩的供应格局，既贴合市场去库存需求，也让供地结构优化持续推进。

  03

       多数城市审慎优化宅地供应，因城施策适配市场供需

  从各地供地计划变动差异来看，61%的城市供地计划同比下降，仅9%的城市供应增幅超过10公顷；供地规模超200公顷的头部城市由2025年的15个缩减至10个。本章围绕供地涨跌分布、规模前列城市、深度缩量城市及逆势增供城市四大维度展开分析，结合各地市场现状与区域发展需求，拆解不同类型城市的供地调整逻辑，直观呈现因城施策、精准调控下宅地供应与市场供需相适配的运行特征。

  1.超六成城市供地计划收缩，明显增长城市占比不足一成

  基于477个有同比数据城市的统计结果，全国城市供地计划呈现高度统一的收缩态势，涨跌分布集中且特征鲜明，大部分城市计划供应规模缩量、部分城市小幅增长、明显增长城市占比极低，与全国控增量、促供求平衡的供地调控导向完全契合。

  从整体涨跌结构来看，477个样本城市中，供地计划同比下降的城市达293个，占比61%；增长规模低于10公顷的城市142个，占比30%；仅42个城市增长超10公顷，占比9%。从细分区间分布观察，降幅处于[-10,0)公顷的城市数量最多，达到173个、占比36%，构成本轮供地收缩的主力区间；降幅超过100公顷的城市仅8个，占比2%；增长规模超50公顷的城市仅有5个，占比1%，全国范围内并未出现大规模集中增供的现象，供地收缩具备普遍性。

  从典型城市表现来看，供地大幅收缩的城市中，不少为能级较高、市场调整更充分的区域。乌鲁木齐市本级供地计划从330公顷降至160公顷，降幅达52%，与其2026年住房发展计划中“存量挖潜、精准供地、严控增量”的思路高度匹配，当地通过盘活存量用地、推进城市更新替代新增宅地投放，同步落实去库存与稳市场目标；杭州市本级供地计划缩减201.07公顷，降幅39%，核心是为化解库存压力、严格执行商品住宅去化周期与用地供应挂钩机制；上海供地计划减少140公顷，降幅27%，持续推进存量盘活、集约高效供地，严控新增商品住宅用地规模。

  供地增长城市以三四线县市为主，霍尔果斯、禹州、扎赉特旗等多因区域发展需求、库存去化处于合理区间实现短期增加供应，银川作为二线城市适度补量，均属于局部结构性调整，并未改变全国供地收缩的主基调。整体而言，2026年一季度城市供地计划的涨跌分布，既体现了全国供地调控的统一性，也反映出城市因城施策的精细化水平，普降格局稳固，增供仅为个案，供地端持续贴合市场真实需求，为行业企稳筑牢供给基础。

  2.仅10市计划供应宅地超200公顷，多为一二线市本级、且普遍缩量

  2026年一季度，在477个样本城市中，计划供应住宅用地规模超200公顷的城市仅10个，较2025年同期的15个明显减少，全国宅地供应头部城市数量进一步收缩，整体延续严控增量的调控导向，且头部城市供地结构持续优化。

  从供地规模超200公顷的城市构成来看，一线、二线及三四线市本级占据主导，且此类城市普遍呈现供地规模同比下降态势。一线城市中，北京市本级供地规模从1015公顷降至550公顷2，降幅达46%，上海市本级同比下降27%，仅广州市本级小幅增长3%，核心一线城市持续收紧宅地供应总量，聚焦存量盘活与结构优化。二线城市成都、杭州、石家庄、长春均出现不同程度缩量，其中杭州市本级降幅达39%，供地规模回落至316.2公顷，成都、石家庄、长春降幅在7%-9%之间，以温和缩量匹配市场去化节奏。三四线佛山市本级供地规模微降2%，保持稳定控量节奏，核心城市供地调整均以贴合市场库存、优化供应结构为核心目标。

  与核心城市普遍缩量形成对比的是，三四线县市中禹州市、霍尔果斯市成为仅有的两个供地规模超200公顷的县域城市，且均呈现大幅增长态势。禹州市供地规模同比增长244%，霍尔果斯市增幅更是高达3369%，两地供地规模从低位快速攀升至200公顷以上，属于区域发展需求带动的结构性增供，并非全国供地调控的主流趋势。

  整体而言，2026年一季度宅地供应头部城市数量缩减、核心城市全面缩量的特征，进一步印证全国供地端控增量的执行力度，仅少数三四线县市因区域特殊需求实现大幅增供，并未改变头部城市控量、整体供应收紧的核心格局，供地资源配置更趋精准高效。

  04

       2026年初地市热度温和回升，加快构建行业发展新模式

  联系土地市场供求表现来看，2026年初在供给端持续控量、政策导向存量盘活、房企投资回归理性的多重作用下，呈现出热度点状修复、整体平稳理性、结构持续优化的运行态势。一方面核心城市优质地块热度回升，溢价率企稳反弹；另一方面城更、旧改类地块成为供应主力，底价成交占比提升，市场预期更趋稳定。同时，各地供地节奏保持审慎平缓，低密高品质宅地成为供给主流，推动房地产行业加快构建发展新模式。

  1.溢价率止住2025年末下滑势头，2026年初土拍热度点状回升

  市场热度方面，2026年一季度全国土地市场平均溢价率为4.6%，较2025年四季度提升2个百分点。从月度走势看，1、2、3月溢价率分别为2.7%、9.2%和3.3%，2月份主要是由于整体成交金额较低，被广州马场地块拉高了平均溢价率。

  典型如广州马场地块，该地块经243轮竞价由越秀竞得，成交总价236亿元，为广州土拍史上总价第二高地块，仅次于2009年成交的255亿元广州亚运城地块；地块溢价率26.6%，名义楼面价4.2万元/平方米，按可售部分测算楼面价已超6万元/平方米。

  部分非热点二线城市土拍亦出现回暖，例如哈尔滨道里区3宗临近地铁、哈尔滨西站等交通枢纽且配套成熟的商住用地均实现溢价成交：小职工街与城乡路交口两宗地溢价率分别为16.16%、29%，楼板价5120元/㎡、5491元/㎡；齿轮东路地块溢价25.95%，楼板价5113元/㎡，周边住宅成交均价约1.6万元/㎡。此外，部分定向销售的保障房、回迁类宅地也出现溢价成交，如无锡前洲街道宅地经25轮竞价以6.2亿元成交，溢价率14%，地块平均楼板价3242元/平方米，定销价格约1万元/平方米。

  2.一季度供地仅占全年计划7%，低密宅地成为主流

  2026年一季度供地端呈现两大鲜明特征：供地进度整体偏缓，仅完成全年计划的7%；低密宅地成为供地主流，契合供地计划“提质增效、优化供给”的核心导向，进一步支撑行业发展新模式构建。

  从供地计划执行进度来看，一季度全国供地整体推进平缓，分能级呈现差异化特征。据统计，2026年一季度全国供地仅完成全年计划的7%，其中一线、三线城市完成率仅为5%；二线城市进度相对较快，完成率达12%。这一进度偏低的态势，核心源于“以需定供”导向下的节奏调控，各地严格遵循“盘活存量、以需定供，存量优先”的原则，结合市场去化节奏审慎推进供地，同时存量土地盘活、城更旧改地块推进需要一定周期，也在一定程度上放缓了供地节奏，呼应了自然资源部关于新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩的政策要求。

  低密宅地成为一季度供地主流，是供地结构优化的重要体现。数据显示，一季度全国供地平均容积率仅为1.95，分能级来看，一线城市平均容积率1.98、二线城市1.90、三四线城市1.99，均处于低容积率范畴，明确指向低密宅地成为供地核心。这一趋势与2026年供地计划“优化住宅供给、提升居住品质”的导向高度契合，既贴合当前市场改善型需求的释放，也契合集约用地的政策要求，与前文核心城市优质地块成交、企业理性拿地的趋势形成呼应，进一步凸显供地结构优化对行业高质量发展的支撑作用。

  05

       供地控量提质持续深化，驱动供求加快平衡、行业企稳回升

  2026年一季度，全国住宅用地供应在政策引导、市场调整与财政优化的多重作用下，延续深度调整态势。土地端更早、更剧烈的控量收缩为市场企稳筑牢底层支撑，中央政策全面引领供地模式向存量盘活转型，地方供地规模、节奏与结构持续优化，土地市场热度温和修复，房地产行业正朝着供需平衡、稳健运行的方向加速迈进。

  2026年地方宅地供应延续全域缩量的整体趋势，在规模、节奏、层级、结构四大维度同步深度优化，全面贴合市场真实供需，成为推动房地产供求关系修复的关键力量：

  在供应规模与节奏上，全国宅地供应计划同比下降21%，连续三年保持两成左右的收缩力度，供应总量与发布计划的城市数量均创下近五年新低，同时供地口径从全品类统筹调整为仅聚焦住宅用地，调控的针对性与精准度显著提升。

  在供应层级上，城市间分化特征鲜明，市本级缩量力度明显高于代管县市，三四线城市市本级更是本轮供地收缩的核心主力，一线城市则在严控宅地总规模的同时，小幅保障商品住宅稳定供应，整体形成高能级城市强力缩量、低能级城市稳步调整的格局。

  在供应结构上，优化方向持续深化，新增保障房用地占比大幅回落至7%，存量盘活全面替代新增供给成为保障房用地的主要来源，同时低密宅地成为供地主流，全国供地平均容积率仅1.95，精准匹配市场改善型居住需求。

  在城市个体表现上，全国超六成城市供地计划同比收缩，仅少数具备产业、人口支撑的县域城市出现结构性补量，整体呈现“普降为主、局部补量”的态势，因城施策、以需定供的调控思路得到充分落地。

  土地供给端的深度调整，是房地产行业企稳回升、实现长期稳健发展的核心支撑，推动行业正式从规模扩张转向高质量发展新阶段。计划供应宅地规模的延续回落，不仅大幅缓解了未来新增供应压力，也显著弱化了行业同质化竞争，为核心城市高品质住宅维持市场热度筑牢了供给基础。从供地模式来看，行业全面向城市更新、旧改转型，一二线核心地块底价成交占比持续提升，有效稳定了房企拿地预期、降低了开发风险，让行业盈利逻辑回归理性。从决策逻辑来看，地方政府土地财政依赖度持续下降，土地出让收入占地方基金预算比重降至49%，供地决策摆脱财政诉求的束缚，更加贴合市场真实运行规律。

  长期而言，供地端的持续优化将不断夯实市场企稳根基，推动房地产市场加快形成供需平衡、结构优化、品质提升的长效发展格局。