[中房研协]上海试点集体建设用地建设租赁住房的政策与实践

  一

  上海市发展集体建设用地

  建设租赁住房的背景

  （一）国家层面

  1、坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度

  1998 年我国开启住房商品化改革进程，随后十年出现了经济高速增长，城镇化快速推进，居民亟需改善住房需求，综合因素推动下我国房地产市场尤其是商品房市场迎来高速发展。住房供应短缺与巨大的市场需求矛盾突出，房价出现不可遏制的上涨。2010 年之后，一线城市和部分热点二线城市房价快速上涨，而同期居民收入并未跟上房价上涨的步伐，房价收入比偏离正常水平，导致中低收入者及新市民购房难度不断加大，沉重的购房负担严重影响了年轻人创业、生育、个人发展等事项，民生矛盾不断激化。

  房价的过快上涨，除了与经济快速增长、居民收入显著提高及市场投资投机性炒作等因素相关外，最根本的仍在于住房的供需关系失衡。一方面，城镇化导致人口加速向城市集聚，尤其在经济发达的一二线城市，有限的商品住房供给无法满足持续高增长的市场需求；另一方面，住房供应体系建设不健全，与快速发展的市场化商品房体系相比，起到托底民生的住房保障体系长期欠账。另外，住房租赁市场与商品房市场发展失衡，新市民等“夹心层”住房需求长期得不到重视，住房租赁市场缺乏稳定的房源供应和制度保障。

  基于此，2015 年12 月，中央经济工作会议首次提出，以建立购租并举的住房制度为主要方向，以满足新市民住房需求为主要出发点，把公租房扩大到非户籍人口。2017 年 10 月，中共“十九大”明确，坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，加快建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度。自此，我国住房制度改革正式进入新的阶段，租赁住房迎来新的发展契机，政策利好逐渐释放。

  2021 年 3 月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和 2035 年远景目标纲要》发布，强调在“十四五”期间， 要完善住房市场体系和住房保障体系。继续坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。

  2021 年 6 月，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》强调，新市民、青年人等群体住房困难问题仍然比较突出，要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，突出住房的民生属性，扩大保障性租赁住房供给，缓解住房租赁市场结构性供给不足，推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度。文件明确提出，人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，在尊重农民集体意愿的基础上，经城市人民政府同意，可探索利用集体经营性建设用地建设保障性租赁住房；支持利用城区、靠近产业园区或交通便利区域的集体经营性建设用地建设保障性租赁住房等。

  2、土地制度改革为集体建设用地入市扫除障碍

  解决租赁住房供应问题，首先要解决租赁住房用地供应问题。集体建设用地是建设租赁住房的重要土地来源。集体建设用地与国有建设用地实现同权同价，则经历了艰辛探索过程，并最终为入市扫除了制度与法律障碍。

  根据我国《宪法》和《土地管理法》，按所有权性质划分，我国土地分为国有土地和集体土地。其中，集体土地又分为集体建设用地、农用地和未利用地。

  在过去很长的一段时间内，我国集体建设用地必须先征收为国有建设用地之后，其土地使用权经出让程序后才能用于商品房开发建设。尽管江苏苏州、安徽芜湖、广东顺德等地早期曾有过集体建设用地入市的探索，但随着 2007 年 12 月，国务院印发《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》提出，严格控制农民集体所有建设用地使用权流转范围；农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。2008 年 10 月，原国土资源部明确，严格土地用途管制，农村集体土地决不能搞房地产开发。集体建设用地入市探索遭遇重挫。

  2013 年 11月，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，提出建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。集体建设用地入市的改革序幕正式拉开。

  2015 年  1 月，中共中央、国务院印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出，建立农村集体经营性建设用地入市制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能，明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径等，并在全国选取 33 个左右县（市）行政区域进行试点。这标志着土地制度改革进入试点阶段。

  2017 年 7 月，住建部等九部门联合发布《关于在人口净流入的大中城市加快发展住房租赁市场的通知》指出，超大城市、特大城市可开展利用集体建设用地建设租赁住房试点工作。同年 8 月，国土资源部和住建部联合印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》，确定第一批在北京、上海、沈阳、南京、杭州、合肥、厦门、郑州、武汉、广州、佛山、肇庆、成都等 13 个城市开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。试点工作进入实际落地的新阶段。

  2020 年 1 月，新《土地管理法》正式施行。新《土地管理法》删除了原法第 43 条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地，必须使用国有土地”的规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记、并经本集体经济组织三分之二以上成员或村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单位或者个人直接使用，彻底破除了集体经营性建设用地入市的法律障碍。企业参与集体建设用地流转并用于租赁住房建设有法可依，市场空间充满想象力。

  （二）上海市层面

  1、上海市流动人口高规模、高增长促使租赁住房需求保持旺盛

  据第六、第七次全国人口普查数据显示，2010 年末，上海市常住人口为 2301.9 万人，其中流动人口 897.7 万人。2020 年末，上海市常住人口 2487.1 万人，其中流动人口 1048.0 万人。

  从数据来看，第一，上海市常住人口自 2010 年末即突破两千万，且近十年来继续保持增长， 2020 年末常住人口总量仅次于重庆，位居全国城市第二位，庞大的人口体量意味着城市住房需求量大。第二，近十年来，上海市流动人口增加 150.3 万人，占城市常住人口增量（ 185.2 万）的 81.2% 。非沪籍人口的不断流入成为上海市常住人口增长的主要支撑，且流动人口总量占城市常住人口总量比例由 2010 年末的 39.0% 提升至2020 年末的 42.1% ，非沪籍人口在上海市人口构成比例继续扩大。迫于上海市高房价及执行严格的限购政策等因素，外来新增非沪籍家庭及个人的住房问题只能依托租房解决，住房租赁市场需求旺盛，且住房租赁需求具有多样性。

  尽管上海市政府于 2017 年发布的《上海市城市总体规划（2017-2035年）》中提出，至 2035 年常住人口控制在2500 万人左右，但从客观现实来看，人口由经济欠发达地区向经济发达地区流动是改革开放以来我国人口变动的主要特征。上海市定位于建设国际经济、金融、贸易与航运中心城市，近年来又提出建设科创中心，城市外来人口吸引力不断增强，是大部分年轻人就业、创业的首选城市之一。从城市发展来看，人才是城市创新发展的原动力，是城市可持续发展的重要“引擎”。上海市提出控制人口总量，是基于人口快速增长与资源环境紧约束之间的矛盾。在具体做法上，侧重于通过产业转型升级实现，即将劳动密集型产业向周边承接城市转移，重点发展知识密集型科创产业、先进制造业、现代服务业等。因此，上海市对高学历人才、技能型人才等始终保持开放，并多次针对各类人才引进出台支持类政策。

  综上，长远来看，未来上海市常住人口增速或将放缓，但人口流动或将更加频繁，人口住房需求不断升级，尤其是租赁住房需求将多层次铺开，长期保持旺盛。

  2、上海“五大新城”规划与住房租赁

  《上海市城市总体规划（2017-2035年）》在研究市域空间结构时，选取了位于重要区域廊道上、发展基础较好的嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇等5 个新城，要求建设成为长三角城市群中具有辐射带动作用的综合性节点城市。

  与原来的卫星城和单纯郊区新城的定位不同，五大新城不是简单承接中心城人口和功能疏解，而是按照集聚百万人口规模、形成独立综合功能的要求，打造“长三角城市网络中的综合性节点城市”。“五大新城”的建设意在寻求新的发展空间，五个新城环绕在上海中心城区周边，意味着上海的城市空间将从单中心变成多中心。将视线投向整个长三角，“五大新城”是纽带，是战略支点，是上海融入、服务长三角的前沿阵地，“五大新城”将跳出上海市域的“中心城+郊区”的二元空间模式，和长三角城市群其余40多个城市一样，建成现代化的大城市和长三角的增长极。

  “五大新城”建设还将强化汇聚共享，以高能级功能聚集融合、人性化活力街区、复合高效的空间利用来吸引和支撑人口集聚，使更多的优秀人才将新城作为入沪就业、生活的首选地。

  在这一定位下，五大新城的住房租赁需求将不只是来自于中心城区人口的转移，而是更多承接长三角乃至更广范围内输出人口的集聚，与产业升级进行整合。住房租赁需求非常大，且随着五大新城的建设，需求也同步升级。

  3、上海市已基本明确“一个定位、两大体系、三个为主、四位一体”租购并举的住房制度框架

  上海人口结构的特点，国有土地稀缺性以及新一轮城市规划的落地，决定了上海市需要更加慎重、妥善落实中央关于房地产的调控策略，并根据城市发展的实际，因城施策制定适合本地情况的住房制度框架。

  为了贯彻落实党中央坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”定位，促进住房回归居住属性，上海市围绕强化房地产市场调控、发展住房租赁市场等出台多项政策措施，并逐步明确了“一个定位、两大体系、三个为主、四位一体”和租购并举的住房制度框架。具体而言：一个定位，即坚持“房子是用来住的、不是用来炒的”；两大体系，就是聚焦住房市场体系和住房保障体系；三个为主，是深化以居住为主、市民消费为主、普通商品住房为主；四位一体，是优化廉租住房、公共租赁住房、共有产权保障住房、征收安置住房的住房保障体系。

  在此制度设计下，租赁住房是不可或缺的组成部分。2021 年 1 月，上海市政府发布《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》再次明确，要多主体多渠道增加租赁住房供应，到 2025 年形成租赁住房供应 40 万套（包括间、宿舍床位） 以上。发展租赁住房成为“十四五”期间上海市城乡建设工作重点任务。

  二

  上海市利用集体建设用地

  建设租赁住房的政策规定

  （一）上海前期积极探索集体建设用地建设租赁住房，主要服务于公租房领域

  上海是全国较早探索利用集体建设用地建设租赁住房的城市之一。早在 2009年 8 月，上海市原住房保障和房屋管理局印发《关于单位租赁房建设和使用管理的试行意见》即提出，按照“政府引导、规范运作，只租不售、封闭运行”的要求，规范农村集体建设用地建设市场租赁房，并明确了集体建设用地建设的租赁住房，主要定向提供给产业园区、产业集聚区内员工租住的市场化租赁宿舍。上海市利用集体建设用地建设租赁住房的探索由此开启。

  2010 年 9 月，上海市原住房保障和房屋管理局、市发展改革委等六部门制定《本市发展公共租赁住房的实施意见》提出，拓展房源筹集渠道，综合利用农村集体建设用地，适当集中新建公共租赁住房。

  2011 年 7 月，上海市原住房保障房屋管理局等六部门联合印发《关于积极推进来沪务工人员宿舍建设若干意见的通知》，强调做好土地供应，对利用农村集体建设用地建设的，鼓励充分利用闲置的存量建设用地，在符合规划的前提下，以使用集体土地方式办理有关手续，不改变原建设用地用途，不改变集体土地性质。

  2012 年 8 月，上海市原规划和国土资源管理局等七部门印发《关于积极推进利用农村集体建设用地建设租赁住房的若干意见》，从规划选址、建设标准、土地供应、审批流程、融资渠道、运营管理、支持政策等方面提出了实施意见。

  总体来看，这一阶段政策主要是将集体建设用地建设租赁住房作为发展公共租赁住房的一种补充形式，政策表述相对简单，关于如何落地、推进等具体深层次规定较少。

  （二） 2017年开始上海正式开启试点推广，集体建设用地建设租赁住房的制度与法律环境明显改善

  2017 年 8 月，上海市被国务院有关部委确定为第一批利用集体经营性建设用地建设租赁住房的13个试点城市之一，集体经营性建设用地入市进程提速。

  同年 9 月，上海市人民政府在《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的实施意见》中明确，稳妥有序开展利用集体建设用地建设租赁住房试点工作，探索优化试点项目审批程序，完善集体租赁住房建设和运营机制等。利用集体建设用地建设租赁住房类政策向更具落地性、实践性的纵深方向发展。

  2018 年 11 月，上海市人民政府印发《本市全面推进土地资源高质量利用若干意见的通知》，提出要盘活乡村存量建设用地，利用空闲农房和宅基地，探索发展乡村旅游等，继续有序推进集体建设用地建设租赁住房试点。

  2020 年 4 月，上海市人民政府印发新《上海市土地交易市场管理办法》，与原管理办法相比，新办法新增“集体经营性建设用地使用权出让、出租”、“其他根据法律法规规定进行交易”和“合同约定进行交易”三项交易活动。尤其是明确集体经营性建设用地使用权招标拍卖挂牌和协议出让、出租交易等规则，参照同类用途国有建设用地执行，为上海集体经营性建设用地入市提供了更多的法律法规支持，也为全国层面制定集体建设用地入市的法律规范细则提供了参考。

  2020 年 8 月，上海市住建委、市房屋管理局、市财政局联合印发《上海市中央财政支持住房租赁市场发展试点资金使用管理办法》。办法明确，对从事新建租赁住房项目开发建设的房地产开发企业，根据申请项目规划批复中载明的租赁住房总建筑面积，按照平均 200 元/平方米的标准予以奖补。其中，利用集体建设用地建设的租赁住房被纳入新建租赁住房覆盖范围，享受财政奖补。利用集体建设用地建设租赁住房在政策层面的重视程度和支持力度进一步加大。

  2020 年 10 月，上海市住建委印发《上海市租赁住房规划建设导则》，内容涵盖租赁住房规划、设计、建设、运营等租住全生命周期，为上海市租赁住房规划建设提供了统一规范。其中，导则明确，租赁住房分为住宅类租赁住房、宿舍类租赁住房两大类。住宅类租赁住房应以中、小套型为主，即 70 平方米以内；宿舍类租赁住房每个居室不超过 8 人，人均使用面积不低于 4 平方米。

  2021 年  1 月，上海市人民政府发布《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》明确，“十四五”期间，上海市将进一步增加多主体、多渠道租赁住房供应，到 2025 年形成租赁住房供应40 万套（包括间、宿舍床位）以上。

  2021 年  2 月，上海市人民政府印发《关于本市“十四五”加快推进新城规划建设工作的实施意见》提出，完善多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，推进人才安居工程，探索支持利用集体建设用地规划建设租赁住房，提升新城“十四五”新增住房中政府、机构和企业持有的租赁性住房比例，在轨道交通站点周边优先规划建设公共租赁住房。利用集体建设用地建设租赁住房将成为上海市“十四五”期间加快新城建设租赁住房的重要途径。

  （三） 松江区是上海落实集体建设用地建设租赁住房试点的主要区域，配套政策齐全，项目进展最早最快

  2018 年 9 月，上海市松江区人民政府印发《集体经营性建设用地入市“1+5”配套文件》，明确以农民集体经济组织为主，建立“1+5” 配套政策体系。具体包括：《上海市松江区农村集体经营性建设用地入市管理办法》、《上海市松江区农村集体经营性建设用地基准地价》、《上海市松江区农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理实施细则》、《上海市松江区农村集体经营性建设用地使用权抵押贷款试行管理办法》、《关于松江区建立农村土地民主管理机制的实施意见》、《上海市松江区农村集体经营性建设用地集体收益分配管理规定》。文件内容涵盖经营性建设用地入市范围、方式、程序、基准地价、土地增值收益金征收、土地抵押贷款等多个方面，强调集体经营性建设用地入市与国有土地“同地、同权、同价、同责”，是上海市关于集体经营性建设用地入市的首个相对系统完善的政策性文件，为松江区利用集体建设用地建设租赁住房提供了政策支持和具体指导，也为全国其他城市、地区利用集体建设用地提供了借鉴。

  2021 年 7 月，上海市松江区人民政府印发新的《上海市松江区农村集体经营性建设用地入市管理办法》《关于上海市松江区农村集体经营性建设用地入市民主管理的实施意见》，与原管理办法相比，新办法在入市形式方面，删除了“作价入股”的表述，保留“使用权出让”“使用权租赁”两种形式；在入市决策方面，由“三分之二以上成员或成员代表同意”提升至“五分之四以上成员或成员代表同意”，进一步强化民主集中；在土地出让收入分配方面，删除原办法“土地出让价款缴入区财政专户”“优先用于支持松江区经济欠发达的浦南地区”“出让收入扣除土地增值收益调节金以外部分，扣除地块前期的出让成本，部分以定期分红形式分配给农民”等相关表述，强调“农村集体经济组织应制定经成员认可的土地增值收益分配办法”，给予了地方在土地出让收入分配上更大的自主性。

  （四） 上海市被确立为首批试点城市以后，利用集体建设用地建设租赁住房相关政策内容已逐渐细化深入，走出了积极试点、创新制度、重点突破、统筹兼顾、稳步推进的发展路径。

  创新制度方面，政策出台频繁、深入，尤其表现在土地供应端政策方面，具体包括鼓励集体建设用地入市、推动集体建设用地与国有土地“同地、同权、同价、同责”、给予房企利用集体建设用地建设租赁住房财政资金支持等。

  大的制度框架搭建后，在试点项目落地方面则选择重点突破，以松江区出台的“1+5”政策配套体系为代表，全面系统地为利用集体经营性建设用地建设租赁住房提供了方法指导，走在全国前列，为其他城市利用集体经营性建设用地建设租赁住房提供了借鉴。

  此外，上海市于 2012 年探索了以镇级为主体、村庄为单元的郊野单元规划国土空间用途管制模式，在集建区以外约4000平方公里的农村地区构建郊野单元逐步覆盖规划。此后经过不断补充完善，最终形成3.0 版本，明确了郊野单元采用“镇+村”的形式，将集体建设用地使用、入市等乡村建设项目纳入上海市“大规划库”统一管理。

  在审批流程方面，创新性地提出了“一策划六方案”的弹性机制，即必须有具体项目和建设需求才启动，将项目行政审批里涉及的内容提前到设计层面来研究，可以同步完成上位规划的调整，并同步核发乡村建设规划许可证，构建了一条集体建设用地入市等乡村建设项目的绿色通道。

  最为关键的土地出让和供应改革统筹兼顾，稳步推进。2017 年，上海市政府在供地计划中单列“租赁住房”用地性质（ R4 ），作为一个重要的政策工具，R4用地既可以是国有建设用地，也可以是集体建设用地，在同一话语体系下，在“自持 70 年”、“只租不售”的同样约束条件下，国有土地和集体土地实现了真正的“同地同权”。

  三

  上海市利用集体建设用地

  建设租赁住房的发展现状及成效评估

  （一）上海市利用集体建设用地建设租赁住房发展历程

  上海市自 2009 年即开展了利用集体建设用地建设租赁住房的相关探索，并陆续在多区域进行了试点。其中，以闵行区七宝镇联明村的公租房项目——联明雅苑最为典型。在建设租赁住房之前，该地块已用于厂房和配套宿舍楼建设。随着 2009 年 8 月上海市原住房保障和房屋管理局发文，允许农村集体建设用地建设市场租赁房，联明村村民以入股的方式集资 8000 余万元，将厂房改建为 400 余套租赁住房，即联明雅苑小区，由村集体进行管理运营，之后再进行分红。由于房租明显低于周边市场价，联明雅苑常年保持着较好的租住率，租户主要为周边企业职工和中低收入、无力购房的居民家庭。

  2012 年，上海市已在全市新规划 21 个集体建设用地建设租赁房项目，用地面积约 55 公顷，建筑面积约 106 万平方米，主要分布在浦东、松江、嘉定、青浦、闵行、宝山、奉贤、崇明等区域。

  2015 年 2 月，上海市松江区被列入全国人大授权的 33 个农村集体经营性建设用地入市试点区域之一。

  2017 年，上海市政府在供地计划中单列“租赁住房”用地性质（ R4 ），出让地价约为同期同片区住宅用地的20% 左右，但规定“自持 70 年”、“只租不售”等。同年8 月，上海市被列入第一批利用集体建设用地建设租赁住房试点城市。

  2018 年 10 月，上海市以公开拍牌方式出让了首宗农村集体建设用地入市建设租赁住房地块——泗泾镇SJSB0001单元 07-09 号地块。地块由华润置地控股有限公司的全资子公司有巢科技投资有限公司以 1.25 亿元的底价竞得，楼板价 3100 元/平方米。

  随着土地制度的改革和上海市逐步确立“一个定位、两大体系、三个为主、四位一体”和租购并举住房制度发展方向，上海市利用集体建设用地建设租赁住房试点进程也在加速落地。2021 年 3 月，上海市首个集体建设用地入市建设租赁住房项目——华润有巢国际公寓泗泾社区投入运营，向市场供给租赁房约 1264 套。5 月，同处松江区的派米雷 link 新界未来社区投入运营，向市场供给租赁房约 600 套。

  （二）上海市利用集体建设用地建设租赁住房的主要做法

  1、地块选址

  上海市坚持规划统筹、引领和国土空间用途管制，按照严控增量、盘活存量的原则，在符合土地利用总体规划和城乡土地总体规划前提下，综合考虑区域定位、产业政策、人口发展趋势等因素，开展利用集体建设用地建设租赁住房项目选址研究。按照“符合城乡规划、配套设施完善、临近功能性园区、便于实施启动”的原则，统筹考虑项目选址布局。

  2、土地利用方式

  土地利用方式是试点的核心内容。从上海市现有的 14 个项目来看，在不改变土地所有权性质的前提下，上海市利用集体建设用地建设租赁住房主要有四种方式：第一，以申请批准形式使用存量集体建设用地建设租赁住房，即经认定后，土地用途将直接调整为 R4 租赁住房用地（ 6 宗）；第二，集体经营性建设用地入市，企业通过“招拍挂”形式竞得土地使用权，用于建设租赁住房（ 5 宗）；第三，作为工业园区配套设施用地，批准使用存量集体建设用地建设租赁住房（ 1 宗）；第四，村集体利用自有集体建设用地，直接申请建设许可建设租赁住房（ 2 宗）。

  3、土地入市主体（仅针对集体经营性建设用地，下同）

  根据《松江区集体经营性建设用地入市管理办法》，集体经营性建设用地入市主体主要分镇、村两级，即属于镇（街道）农民集体所有的，由镇（街道）集体经济组织代表集体行使所有权，属于村集体所有的，由村集体经济组织代表集体行使所有权；分别属于两个及以上农民集体所有的，由各村集体经济组织共同行使集体所有权。

  4、土地出让规则

  集体经营性建设用地出让前，土地由集体经济组织自行或委托土储机构实施前期开发，达到土地供应条件。由出让人即集体经济组织拟定出让方案，包括地块名、出让面积、土地用途、容积率、出让起始价等内容，经集体经济组织成员三分之二（ 2021 年 7 月修改为“五分之四”）以上成员或成员代表同意，交镇政府审核，报松江区政府批准后实施。入市程序实行与国有建设用地入市等同，在全市统一的土地交易市场内进行，实施统一规则、统一平台、统一监管。出让方式采用招标、拍卖、挂牌或协议方式，出让年限参照国有建设用地，最高出让年限应与国有建设用地使用权等同（ 70 年）。

  5、土地定价方式

  为了确保集体经营性建设用地出让价格有法有规可依，松江区政府将集体经营性建设用地纳入城市建设用地管理体系，并参照国有建设用地基准地价定价规则及程序，制定了《松江区农村集体经营性建设用地基准地价》，明确农村集体经营性建设用地使用权应与国有建设用地使用权“同地、同权、同价、同责”，土地价格应通过具有土地评估资格的估价机构进行市场评估，并经村集体成员或成员代表三分之二（ 2021 年 7 月修改为“五分之四”）以上同意。协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的 70% 。

  6、土地出让收入分配

  集体经营性建设用地土地出让收入分配对象主要包括松江区政府及集体经济组织，具体分配原则为：区政府参照国有土地收益分配方式，兼顾近期与远期、公益性与经营性、入市地块所在区域与整个地区间的关系，按照合理比例收取农村集体经营性建设用地入市土地增值收益调节金，并解决农民基本保障；剩余部分归集体经济组织所有，集体经济组织应制定经成员认可的土地增值收益分配办法，取得的收益纳入集体资产统一管理，分配情况纳入农村“三资”监管平台公开，接受集体内部审计监督和政府监管。

  具体到分配比例方面，根据《松江区农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理实施细则》，商服用途的土地按入市收入的 50% 向区政府缴纳土地增值收益调节金，工业用途的土地按入市收入的 20% 缴纳土地增值收益调节金。用于租赁住房建设的土地缴纳土地增值收益调节金比例暂无统一规定，由集体经济组织与区政府协商拟定。目前在试点实践过程中，租赁住房用途土地向区政府缴纳的增值收益调节金通常在土地入市收入的 20% 以内。

  7、项目运作模式

  从上海目前利用集体建设用地建设租赁住房试点项目来看，运作模式主要分为三种：

  一是村集体“自建自销”，即村集体利用自有集体建设用地，自筹资金建设，由村集体经济组织统一运营管理，村民以地作价入股或以投资额入股，年底由村集体经济组织根据经营情况和村民入股份额实行分红，如闵行区七宝镇联明雅苑社区等；

  二是“代建代管”模式。即村集体提供土地，项目由企业代建代管。村集体经济组织获得保底收入、并环比递增，企业承担项目施工及建设资金，后续经营盈亏自负，如闵行区颛桥镇租赁房项目等；

  三是村集体经济组织转让集体建设用地土地使用权，一次性获得除土地增值收益调节金以外的土地出让收入，以成员认可的办法进行收益分配，企业拿地建设和运营，自负盈亏，如华润有巢国际公寓泗泾社区、派米雷 link 新界未来社区等。

  8、土地抵押贷款

  根据《松江区农村集体经营性建设用地入市管理办法》，依法取得的农村集体经营性建设用地使用权及其地上的建筑物、构筑物及其他附属物可以设定抵押权。设定抵押关系和处理抵押物之前，应征询土地所有权人意见，土地所有权人享有优先购买权。抵押权实现后，不得改变土地所有权性质和出让合同约定的使用条件。抵押时所担保的主债权仅限于开发建设该出让地块的贷款，且不得超过合同约定的土地出让价款总额。以房屋在建工程、新建房屋连同土地抵押等情形，应当按照《上海市房地产抵押办法》相关规定办理。

  （三）上海市利用集体建设用地建设租赁住房试点成效评估

  1、上海市利用集体建设用地建设租赁住房试点积极成效

  经过近十年的摸索推进，上海市在利用集体建设用地建设租赁住房方面已经取得了一定的进展：在建设数据方面，根据上海市房管局公开资料，上海市利用集体建设用地建设租赁住房试点累计 14 幅地块，面积约22 公顷，建成可提供租赁住房约 7700 套，其中有 7 个项目已经投入运营；在产品设计及服务方面，租赁住房产品也在不断迭代升级，配套设施不断完善，产品品质不断提升，覆盖客群由项目周边的中低收入者扩展至产业园区职工、依靠地铁通勤的市区“上班族”、青年白领等。且在中央及上海市政府的积极推动下，上海市利用集体建设用地建设租赁住房进程有进一步提速趋势。

  从实践意义来看，一方面，利用集体建设用地建设租赁住房，盘活了农村闲置集体建设用地，提升了土地利用效率，促进了集体土地优化配置和节约集约利用，也为集体经济组织和农民带来了稳定的收入来源，增加了农民财产性收入，有助于进一步优化城乡利益分配格局。另一方面，利用集体建设用地建设租赁住房，有效增加了租赁住房供给。而且集体建设用地大多集中在城乡结合部，用工量较大工业园区、生产型企业一般也坐落在城乡结合部，前者基础上建设的租赁住房供应可以高效匹配后者的住房需求。通过集体建设用地增加租赁住房供给，解决了更多外来务工人员居住问题，缓解了住房供需矛盾，对上海市构建“一个定位、两大体系、三个为主、四位一体”和租购并举的住房制度、建立健全房地产市场平稳健康发展长效机制具有积极作用。

  2、集体建设用地建设租赁住房的试点实践，与政策性保障租赁住房共同构成上海规模化的租赁住房供应体系

  集体建设用地出让在政策及法律障碍解除后，与国有土地出让从程序上基本没有区别，属于市场交易行为，因此在集体建设土地上建设的租赁住房也是市场化运营的。这也决定了该类租赁住房与政府主导的公租房具有本质的区别。前者是由企业主导建设，市场化运营，市场定位可高可低，可以是一套房、一间房，也可以是一张床，对承租者无进入门槛；后者是政府主导，面向最低收入居民群体，租金显著低于市场化水平，政府进行补贴，承租者有严格的准入门槛，并且有一定的退出条件。

  在市区可用土地资源日渐紧张的背景下，上海市政府对利用农村集体建设用地建设租赁住房重视度在不断提高，利用集体建设用地建设租赁住房正由上海市发展公共租赁住房的一种补充形式逐渐发展为加快发展住房租赁市场、增加租赁住房供给的重要途径。机构市场化的租赁住房与保障性公租房共同构成上海规模化的租赁住房供应体系，两者相互补充，为稳定租赁市场运行，维护租房者合法权益，起到了重要作用。

  3、上海市利用集体建设用地建设租赁住房存在问题

  根据公开资料显示，2012 年上海市已在全市规划了 21 块集体建设用地用于建设租赁住房，后又陆续增加，但截至目前，仅有 14 个项目落地。规划落地进程缓慢，政策体系不健全、参与各方积极性不高是其主要原因。具体表现在以下几个方面：

  第一，虽然 2020 年 1 月起施行的新《土地管理法》破除了集体经营性建设用地直接入市的法律障碍，但截至目前，中央尚未发布集体经营性建设用地入市的实施细则，地方在推进集体经营性建设用地入市过程中缺乏统一指导和规范。据上海市规划与自然资源局相关负责人介绍，目前上海市多个区政府已初步完成对辖区内集体建设用地入市的可行性研究并形成方案，但碍于项目立项、报建、交易、抵押贷款等操作环节缺乏支撑依据，只能“一事一议”，难以系统性推进；

  第二，在松江区的试点实践过程中，集体经营性建设用地入市仍然占用建设用地指标。相比国有建设用地入市的土地出让价款政府可以全额入库，集体经营性建设用地入市，政府仅从土地出让价款中征收较小比例作为土地增值收益调节金，用于农民基本保障和项目公共配套设施建设。在上海“以减定增”的土地供应原则下，加大集体经营性建设用地入市，必然压缩国有建设用地入市规模，从而对地方财政造成冲击，导致地方政府在推动集体经营性建设用地入市过程中积极性不高；

  第三，目前上海市暂未明确利用集体建设用地建设租赁住房的土地出让价款中，区政府征收土地增值收益调节金的比例，松江区现行的《松江区农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理实施细则》也仅对集体经营性建设用地用于商服和工业用途作出了明文规定。因此，在实践过程中，分配方案需要由集体经济组织同区政府协商拟定，一定程度上可能导致利益冲突，既消磨各方参与的积极性，也影响办事效率；

  第四，利用集体建设用地建设租赁住房，同样面临着前期投入大、回报周期长、回报率不确定性大等问题。尤其在“房子是用来住的、不是用来炒的”调控基调下，房地产金融监管持续趋紧，房企资金压力不断加大，投资也愈加谨慎，近几年来长租公寓屡屡“爆雷”更是敲响行业发展警钟。从上海市利用集体建设用地建设租赁住房试点项目来看，除一定的税收优惠外，目前针对利用集体建设用地建设租赁住房的政策支持力度依然偏小，导致参与方主要局限在区域城投公司和国有企业，社会资本及民营企业参与度较低；

  第五，集体经济组织“自建自销”的运作模式仍存在较大风险。一方面，由于集体经济组织专业水平差异，可能导致项目在运营、服务、管理等方面效率低下，进而影响项目收益和村民分红；另一方面，集体经济组织在项目运作过程中产生的经济投入和收益，能否做到公开透明，能否保障村民的知情权、参与权和决策权等，往往取决于集体经济组织的相关负责人，目前缺乏有效的监管机制和制度保障。

  此外，在上海市利用集体建设用地建设租赁住房试点过程中，项目公共配套设施落地较慢的问题也比较显著。一方面是因为集体建设用地往往位于城乡结合部，此前片区可能缺少统一规划，导致后期在交通、商业、教育、医疗等配套设施建设上难度加大；另一方面是公共配套实施建设往往牵涉多个部门，审批流程及落地推进都比较复杂。

  四

  利用集体建设用地

  建设租赁住房政策建议

  上海较早开展了利用集体建设用地建设租赁住房的试点，在制度建设和实际落地方面都取得了突破，但建设总体规模还不大，地方政府、开发运营企业、集体建设土地所有权人等各方参与主体还都有一些顾虑，因此需要上海市政府进一步推动改革试点，相关建议如下。 

  （一）财政政策方面

  由于集体建设用地在土地出让方面与国有建设用地享有“同权同价”，作为土地使用权的获取方，在集体建设用地上做租赁住房，与在国有土地上建设运营的成本是差不多的，在房价高、融资成本高、租金低的大背景下，运营企业面临的资金压力较大，投资回收期普遍在 20 年以上。为鼓励企业进入该领域，应加大财政补贴或税收优惠力度，降低项目投资期及运营初期的压力，逐步培育市场做大做强。

  （二）土地政策方面

  目前已经入市的两个松江项目，运营情况良好，说明市场比较认可，具备市场扩大推广的基础。相比收归国有然后再批租，集体建设土地的直接出让不能给地方政府带来更多收益，这也是目前各地推进并不积极的原因。未来利用集体建设用地建设租赁住房能否扩大规模，一方面取决于人口能否持续的流入以及由此带来的租赁需求，另一方面也取决于地方政府是否愿意放弃一部分土地收益，平衡农民收益，在土地出让政策方面更加倾向集体土地。

  （三）入住门槛方面

  建议上海市政府在落实职工入住租赁住房工作方面，能够降低政策门槛，并提供多层次的租赁住房产品，方便职工入住，具体而言：

  一是建议审核入住纳入“绿色通道”。相关单位职工申请公租房准入资格时，居住证、社保年限暂未达到规定要求的，可在单位书面承诺后，先入住公租房，再在规定期限内补齐。

  二是建议加强公租房拆套合租和宿舍型房源筹集。在人均使用面积和居住人数符合国家和上海市相关规范的前提下，开展公租房拆套合租工作，引导单位租赁房增配宿舍型房源，增加“一间房”、“一张床”的租赁供给。

  三是建议进一步优化租金定价。租金定价在遵循公租房“略低于市场租金”原则基础上，可统筹考虑入住职工租金承受能力等因素进一步适当从优，并鼓励承租单位通过补贴部分租金等方式进一步减轻入住职工租金负担。

  附件：上海已开工的新建租赁住房项目（国有建设土地及集体土地入市试点）