近日，《中共上海市委关于制定上海市国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称上海“十五五”规划建议）正式公布。作为超大城市发展进入存量主导阶段的核心政策指引，文件中关于城市更新与房地产领域的表述，较“十四五”时期有了明显的升级。本文结合“十四五”时期上海城市更新和房地产领域的实践成效，系统分析规划的内在逻辑与深层内涵，为相关研究及实践提供参考。

  一、上海“十五五”规划建议的相关内容

  （一）城市更新：迈向系统化、专业化的存量治理新阶段

  上海“十五五”规划建议对城市更新的部署，呈现出战略定位进一步升级、实施机制不断完善、覆盖范围有所拓展三大显著特征，标志着上海城市更新工作从局部攻坚转向系统治理，进入高质量推进的新阶段，精准呼应了中央“高质量开展城市更新”的战略部署。

  其一，战略定位进一步升级。“高质量开展城市更新行动”首次以独立条目形式纳入规划，被明确为推动城市内涵式发展、提升城市品质的核心抓手。这一调整标志着城市更新的角色转型——从“十四五”时期服务于空间格局优化的配套举措，升级为引领城市整体转型、增强可持续发展能力的核心战略。这不仅是对中央关于“实施城市更新行动”战略部署的深化落实，也是上海主动适应发展新形势的必然举措。在土地资源紧约束的背景下，上海城市竞争力提升已脱离增量土地依赖，转向既有空间的优化配置与价值重塑，这是对存量时代超大城市发展规律的精准把握，也是破解发展瓶颈的必然选择。

  其二，实施机制更强调可持续性与专业支撑。上海“十五五”规划建议聚焦长效机制构建，体现政策的延续性与创新性，与住建部提出的“构建城市更新政策制度、规划实施、投融资三大体系”要求高度契合。作为全国首个颁布城市更新条例的省级地区，上海“十四五”时期已形成制度基础，城市体检与更新联动、“三师联创”、项目入库管理等机制落地见效，其中入库管理机制入选全国可复制经验。在此基础上，上海“十五五”规划建议进一步明确“健全可持续更新模式”，直面当前更新工作中资金平衡与长期运营的核心调整，旨在扭转“重建设、轻运营”倾向；通过“完善城市体检+动态专项规划”，强化“先诊断、后更新”的科学流程。“三师联创”机制的深化，为复杂场景下更新项目提供跨专业支撑，统筹空间、功能、技术与经济可行性，是对“人民城市”理念和精细化治理要求的积极响应。

  其三，更新范围覆盖城市发展全要素。“十五五”全要素更新导向，是对“十四五”实践的深化拓展。“十四五”期间，上海城市更新行动取得实质性进展：历史性完成中心城区成片二级旧里以下房屋改造，惠及165万户居民，启动70个城中村整体改造项目，实施6800万平方米老旧小区改造及1.3万台电梯加装，推进完整社区试点建设。同时，通过“工业上楼”、历史资源活化、“千座公园”计划等，实现产业空间优化与生态品质提升。“十五五”时期上海将更新对象从居住改善、安全补短板，系统拓展至经济活化（低效商办与产业用地）、文脉传承（历史建筑）、品质提升（小微空间与背街小巷）等领域，标志着上海的城市更新已从相对单一的民生或商业驱动，全面升级为统筹安全、民生、发展与文化的系统性工程。

  （二）房地产：锚定民生属性，明确转型发展方向

  上海“十五五”规划建议对房地产领域的部署，核心在于强化民生功能、构建发展新模式，清晰界定了存量时代房地产业的定位与发展路径，为行业在“十五五”时期的高质量发展指明了方向。

  民生属性持续强化，保障范围精准延伸。房地产相关部署被纳入“加大保障和改善民生力度”章节，进一步强化了房地产业的居住属性与民生保障功能，延续“十四五”时期“市场和保障双轮驱动”主线。在“十四五”实践基础上（如大规模建设保障性租赁住房与“新时代城市建设者管理者之家”），“十五五”规划建议将供给重点进一步聚焦于保障性住房，并特别强调“新时代城市建设者管理者之家”的筹措供应。这一举措极具战略前瞻性，它将住房保障对象精准锚定于维系城市日常运行的关键群体（如快递员、环卫工人、青年教师等）。这不仅是促进社会公平的体现，更是夯实城市运行韧性、稳定核心人力资源的战略性基础设施投资，为“十五五”时期住房保障体系的深化筑牢了根基。

  发展模式转型路径进一步明晰。“十四五”时期，上海始终坚持房住不炒定位，稳妥实施房地产市场长效机制，针对市场变化及时调整优化住房限购、信贷等政策措施，在更好满足居民多样化住房需求的同时，推动房地产市场保持韧性发展，同步有序推进好房子建设。上海“十五五”规划建议明确提出“加快构建房地产发展新模式”，这是对中央关于构建房地产发展新模式战略要求的直接呼应，标志着行业告别高杠杆、高周转的传统开发路径。同时以“建设安全舒适绿色智慧的‘好房子’”为核心目标，为行业发展树立了清晰的价值标杆。在上海步入存量发展的关键阶段，“好房子”的供给与城市更新行动深度耦合，其房源供给将更多依托既有空间的改造升级与功能重塑。这一趋势倒逼房地产企业的核心竞争力实现系统性转型，推动其从依赖金融杠杆运作，向聚焦产品品质提升、运营服务优化及存量资产盘活能力培育的方向转变。

  二、上海从“十四五”到“十五五”的政策演进与深层内涵

  对比“十四五”与“十五五”两轮规划建议的表述，结合中央顶层设计导向，城市更新与房地产领域的政策调整，不仅是内容范围的拓展，更是发展理念、治理思路的系统性升级。以下先梳理中央与上海两轮规划核心提法，再从多维度解析变化内涵：

  三、上海规划演进的核心逻辑与实践启示

  上海两轮规划建议在城市更新与房地产领域的表述变化，并非简单的内容调整，而是发展阶段、治理理念与价值导向共同作用的结果，深刻反映了超大城市治理现代化的探索方向。

  （一）发展逻辑：从增量扩张到存量盘活的必然转变

  上海建设用地规模已逼近政策上限，新增开发空间极为有限，传统依赖土地财政与增量开发的增长模式难以为继。这一硬约束倒逼城市发展方式转型，城市更新成为盘活存量资源、保障产业升级与民生改善的核心路径。与此同时，房地产市场的发展重心也从郊区新城增量开发，转向中心城区存量地块与既有建筑的改造提升，保障性住房与“好房子”的供给大多依托城市更新项目推进，形成“空间优化-价值实现”的良性循环。这种转变不仅是上海的必然选择，也为国内诸多进入存量发展阶段的特大城市提供了范式参考。

  （二）治理逻辑：从开发主导到运营治理并重的理念升级

  “十四五”时期，上海城市发展更多依靠“一江一河”、外滩-陆家嘴等重点区域开发拉动增长，属于开发主导的治理模式。进入“十五五”时期，上海“十五五”规划建议强调城市内涵式发展、城市体检、房屋全生命周期安全管理，核心是转向精细化运营与综合治理。这一转变要求政府角色实现深刻调整，从土地供应者、大型项目推动者，转变为公共政策制定者、行业标准规范者、多方利益协调者与长期运营监督者，这正契合了“推动城市治理体系和治理能力现代化”的总体要求。

  （三）价值逻辑：从效率优先到民生与韧性并重的导向重塑

  “城市建设者管理者之家”的提出，集中体现了城市价值导向的转变。这一举措表明，上海的城市发展评价体系，已从单纯追求经济密度与开发效率，转向更加注重社会公平、城市韧性与人文关怀。保障城市运行关键群体的居住需求，不仅能增强新市民的城市归属感，更能稳定城市发展必需的人力资源，提升城市应对风险的能力。而“好房子”理念的提出，也标志着住房供给从“满足基本需求”转向“提升居住品质”，回归居住本质，契合群众对美好生活的追求。这种价值重塑，为房地产业转型指明了方向，脱离民生需求与城市功能的开发，终将失去可持续发展的基础。

  （四）实践启示：以协同联动破解存量发展难题

  面向“十五五”时期，上海需聚焦三大重点，推动城市更新与房地产转型深度协同、落地见效。一是深化机制创新，着力破解城市更新资金平衡难题，积极拓展REITs、产业基金等金融工具应用，建立“政府引导、社会参与、市场运作”的多元投融资机制，探索“更新+运营+产业”的可持续模式，细化“三师联创”机制的落地流程，提升专业治理能力。二是强化精准供给，完善“一张床、一间房、一套房”的多层次住房保障体系。三是推动深度融合，将保障性住房供给、“好房子”建设要求融入城市更新专项规划，强化规划、建设、运营全周期协同，实现空间价值、民生价值与产业价值的统筹兼顾。

  总体来看，上海“十五五”规划建议对城市更新与房地产领域的部署，勾勒出超大城市在资源紧约束条件下的高质量发展路径。这一调整不仅是工作任务的优化，更是城市发展理念与治理体系的深刻变革，其以制度创新驱动内涵式发展的探索，将为推动中国式现代化的城市实践贡献重要经验。

上海易居房地产研究院咨询中心总监 姚腊