城市更新

  存量焕新赋能高质量发展——广州低效楼宇更新新政分析

  近日，广州市住房和城乡建设局、广州市规划和自然资源局联合印发《广州市关于推进低效楼宇更新提升的实施意见》（穗建更新〔2026〕367号），同步配套多项落地实施细则，标志着广州低效楼宇存量更新工作迈入规范化、精细化、常态化的全新发展阶段。该政策立足城市存量空间提质转型需求，针对性破解商办楼宇低效运营、改造梗阻等市场痛点，是广州城市发展由增量扩张转向存量焕新的关键政策举措。本文从政策出台背景、核心内容、城市横向比较、市场影响与启示四大维度，对该政策作一简要评析。

  一、政策出台背景

  本次政策落地是广州商业地产供需结构逆转、存量资产低效沉淀、国家城市更新战略导向多重叠加下的结构性破局。

  1、商办地产供需格局逆转，市场进入深度调整周期

  广州商办市场近年持续处于结构性调整周期，存量过剩、租金承压、高空置率的行业痛点持续凸显，存量资产盘活诉求愈发迫切。据高力国际2026年第一季度广州写字楼市场监测数据，全市甲级办公楼市场净有效租金录得113.3元/月/平方米，环比下行2.2%、同比降幅达8.8%；市场空置率持续处于高位，存量去化压力显著。当前广州商办市场由租户主导，业主普遍通过放宽租赁条件、让利降价等方式加速去化，传统存量楼宇的运营与估值压力持续放大，倒逼城市更新端出台精细化、可落地的存量盘活政策。

  2、中心城区楼宇老化严重，存量盘活存在政策梗阻

  广州传统商务区存量资产老化问题突出，城市更新结构性需求迫切。公开数据显示，市中心城区超四成高层商办楼宇建成年限超30年。此类楼宇普遍存在电梯设备老旧、层高压抑、能耗偏高、配套不足等硬件短板，相较于新兴商务区，硬件竞争力、产业适配性显著偏弱。大量低效楼宇长期处于高空置、低收益状态，业主盘活意愿强烈，但长期受规划指标、消防审验、商事登记、用途管控等政策壁垒限制，市场化改造路径不畅，存量价值难以释放。

  3、国家顶层政策明确导向，金融配套持续完善

  国家层面持续加码城市存量更新与低效资产盘活，为地方政策创新提供明确依据。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于持续推进城市更新行动的意见》明确要求，重点盘活老旧厂房、低效楼宇、传统商业设施等存量资源，推动建筑功能灵活转换、土地混合高效利用。同时，国家发改委扩容基础设施REITs试点范围，将商业办公设施、四星级以上酒店等存量商业资产纳入发行范畴，为低效楼宇盘活引入市场化金融工具，补齐了存量更新的金融配套短板。

  二、政策核心内容

  本次《实施意见》共计十六条，立足广州存量楼宇改造的实操痛点，系统性解决“认定标准、审批流程、功能转换、技术合规、激励机制、片区联动”六大核心问题，搭建起闭环式存量盘活操作框架。

  1、明确适用范围与多元参与机制

  政策适用范围覆盖国有建设用地上具备合法权源的办公、商业类非居住建筑，同时创新性明确集体土地上合规商办物业可参照执行，大幅拓宽了政策惠及覆盖面。在更新模式上，坚持权利人自主更新为核心，同时兼容产权收购、长期租赁托管、政企合作、市场化联合经营等多元模式，充分激活社会资本参与积极性。

  2、推行一站式联审，简化落地审批流程

  新政建立区级低效楼宇动态台账管理制度，对成熟、优质更新项目优先纳入年度城市更新实施计划，实现精准赋能。在审批环节，打破部门壁垒，由区政府统筹组织多部门联合审查、完工联合验收，针对简易装饰改造工程实行备案制管理，大幅压缩审批周期。同步印发的四项配套附件，一次性厘清审批流程、用途转换路径、主管部门权责，彻底解决了过往政策“原则多、细则少、落地难”的行业痛点。

  3、创新功能转换机制，设置梯度化过渡期制度

  针对权源清晰、登记满5年的低效楼宇，政策放开多元功能转换路径，支持转型为科技创新载体、保障性租赁住房、养老服务、酒店、文体文娱、医疗健康等民生及产业业态。制度设计上采用“临时过渡+永久转正”的梯度模式，设置5年基础过渡期，过渡期内无需调整用地主体与原有规划条件，过渡期满经评估达标可申请永久用途转换或延期，整体最长可享受15年政策过渡期。该机制允许市场主体先行试水新业态、验证经营可行性，有效降低一次性转型决策风险，为长期资产投入提供稳定政策预期。

  4、柔性破解技术合规梗阻，适配老旧楼宇改造特性

  针对老旧楼宇改造最大的消防、规划合规难题，新政出台差异化柔性标准。规划指标方面，在保障公共安全的前提下，建筑间距、退线、日照等指标可按照“改造后不低于现状”的底线原则管控，避免以新建建筑标准约束存量改造。消防审验方面，针对老旧楼宇无法完全适配现行消防规范的现状，创新允许编制专项《防火安全保障方案》，经主管部门审批后作为验收合规依据，形成适配存量改造的弹性审验通道。同时，针对历史遗留商事登记难题，允许区级政府出具场地使用证明，解决改造后业态落地的登记梗阻。

  5、设置不计容激励，强化国企示范引领

  为鼓励业主主动升级楼宇硬件、完善公共配套，新政明确，改造中增设的消防楼梯、连廊、电梯、停车充电设施等公共配套用房，可按规定不计入容积率，降低改造成本、提升改造积极性。同时支持国企发挥示范作用，将自有低效物业租赁期限最长延至20年，并鼓励国企主动申报中央预算内投资、超长期特别国债等政策性资金，撬动社会资本参与存量更新。

  6、推动片区联动更新，破解碎片化改造难题

  新政摒弃传统单栋楼宇孤立改造模式，提出“楼宇—街区—商圈”一体化融合更新思路。鼓励改造项目开放底层公共空间，支持合规商业外摆、夜间经济等多元经营场景，通过单点楼宇改造带动片区业态升级、空间提质，有效规避“单栋焕新、周边滞后”的碎片化更新弊端，助力老城区商圈活力复苏。

  三、政策横向比较

  当前国内重点城市已相继出台低效楼宇、非居住存量建筑更新专项政策，其中北上广深四大一线城市政策体系最为成熟、落地细则完善，是国内存量楼宇盘活的先行示范区域。四城政策均以盘活存量空间、提升城市发展效能为核心目标，但受城市存量基底、治理模式及市场禀赋影响，在适用范围、审批流程、合规管控、激励规则等核心维度形成差异化设计。

  1、落地配套更精细化，操作透明度更高

  相较于北上深仅在政策文本中明确优化审批的原则性要求，广州本次新政同步配套流程图、用途转换细则、主管部门清单四类实操文件，将“受理、审查、验收、登记”全流程节点、责任主体、办理路径全部固化，大幅降低了市场主体的政策解读成本与沟通成本，为项目快速落地提供了清晰的实操指引。

  2、消防审验机制弹性更强，适配老旧楼宇改造痛点

  既有老旧楼宇消防合规是存量改造的核心技术瓶颈，多数早年建成楼宇无法适配现行新建建筑消防标准。四城相比，上海采用“不低于建设年代标准”的底线管控模式，北京依托专项设计指南提供技术参考，深圳执行统一更新审验规则。广州创新的“防火安全保障方案”个案论证机制，跳出刚性条文对标模式，通过一事一议、专项方案论证的方式实现合规落地，为超期老旧楼宇盘活打通关键堵点。该机制落地效果高度依赖主管部门的技术研判与风险管控能力，后续执行标准的统一性仍需观察。

  3、土地权属覆盖更广，释放集体土地存量价值

  北上深三地政策主要聚焦国有土地存量楼宇，广州结合本土城市基底特点，针对性将合规集体土地商办物业纳入政策适用范畴，覆盖城中村配套商业、村级工业园配套楼宇等大量本土特色存量资产，突破了传统城市更新聚焦国有用地的局限，政策惠及面更贴合广州城乡融合的存量格局。

  4、功能转换路径更完整，有效降低市场决策门槛

  广州构建了“临时过渡试用—期满评估研判—永久转换或延期”的全链条功能转换体系，形成闭环制度设计。深圳虽设置5年过渡期，但对期满后续操作细则表述简略；上海侧重一次性确定兼容期限。广州梯度化模式允许市场主体依托过渡期验证业态可行性，根据经营效果决定长期转型方案，有效规避了一次性功能转换的决策风险，更贴合市场化运营规律。

  四、市场影响与启示

  本次低效楼宇更新新政是广州存量空间治理的关键政策赋能，通过破除改造审批、功能转换、合规认定等核心壁垒，全面激活中心城区商办存量资产价值，对城市空间迭代、住房保障完善、存量地产提质、产业格局优化形成系统性长期利好。新政不仅重塑了城市存量发展运行逻辑，也为存量物业持有企业、运营企业、产业服务商明确了转型方向与布局机遇。

  1、城市发展：构建超大城市内涵式更新的广州范式

  新政推动广州城市建设全面转向内涵式提质、存量化增效的高质量发展模式，通过楼宇提质、街区活化、商圈联动的一体化更新路径，有效盘活中心城区优质存量空间、修复传统商圈活力、优化城市空间结构，持续提升超大城市精细化治理水平。这也为市场参与主体明确了长期布局方向，企业可摆脱传统单一楼宇改造的零散思维，积极切入老城片区连片活化、商圈整体提质赛道，布局城市更新综合运营服务，持续挖掘存量空间迭代升级的长期红利。

  2、住房保障：创新中心城区保租房供给路径，优化安居空间布局

  新政开辟了中心城区保障性租赁住房的存量供给通道，依托核心城区成熟配套与优越区位优势，有效补齐全市安居房源结构性短板、优化新市民与青年人才的安居空间布局，进一步完善城市人才安居保障体系，同时为存量物业企业提供了稳健的资产转型赛道。持有核心区低效商办楼宇的企业，可依托本次政策明确的合规改造路径，积极布局保障性住房改造与专业化运营，深耕民生安居赛道，盘活存量资产、获取稳定经营收益。

  3、存量地产：重塑资产价值体系，加速市场良性出清

  本次新政系统性破除了低效商办资产盘活的规则与技术梗阻，凭借弹性合规标准、长周期稳定政策预期、多元业态转换权限，彻底解决老旧楼宇改造难、转型难、价值释放难等行业痛点，推动广州商办市场告别同质化价格内卷，迈入品质升级、业态复合、价值重估的良性发展阶段，加速行业优胜劣汰与良性迭代。在此背景下，物业持有企业可主动优化资产结构，对区位优质、产权清晰的低效楼宇开展业态升级与功能重塑，改造工程、资产运营类企业亦可依托简化审批、不计容激励等政策红利，深耕楼宇更新、存量改造核心业务，拓宽市场化营收空间。

  4、产业发展：激活老城产业载体，构建全域差异化产业格局

  新政有效激活了广州中心城区闲置低效的优质产业载体，推动传统老旧商务楼宇向科创服务、创意设计、专业服务等高附加值业态迭代升级，构建起老城提质赋能、新区集聚扩容的差异化产业发展格局，持续完善全市产业空间梯度体系、夯实城市产业发展韧性，也为各类市场主体带来精准布局机遇。科创企业、专业服务机构可依托老城配套完善、区位优越的存量载体低成本落地扩张，产业运营服务商可聚焦老旧楼宇产业孵化、特色业态培育领域，打造适配广州产业发展定位的专业化产业空间，助力城市产业转型升级。

  五、结语

  本次广州低效楼宇更新新政，以精细化落地配套、高弹性合规机制、广覆盖惠及范围、全周期梯度服务为核心优势，系统性破解长期制约存量楼宇盘活的制度堵点与技术难点，构建起适配广州本土存量格局、贴合市场需求、可落地、可延续、可迭代的存量更新运行体系，是广州城市更新从增量开发全面转向存量提质的标志性举措。相较于北上深同类政策，广州新政更聚焦市场实操痛点、更注重降低社会资本参与门槛、更兼顾效率与安全、更贴合城乡融合的存量基底，政策普惠性与实操性优势显著。

  展望未来，随着区级联审机制落地、配套细则持续完善、市场改造项目逐步落地，本次新政的政策红利将持续释放。通过存量空间的提质增效、资产价值的重塑升级、产业业态的迭代优化、人居环境的持续改善，新政将有效推动广州城市空间资源高效配置、城市功能持续完善、产业能级稳步提升，为广州超大城市高质量发展、城市更新精细化治理、存量资产价值最大化提供强有力的政策支撑。

  执笔人：上海易居房地产研究院咨询中心总监姚腊