近期，《城市更新“十五五”规划》(以下简称《规划》)正式发布。作为我国城市更新领域第一部国家级专项规划，它为未来五年城市更新工作指明了方向。《规划》明确提出：持续推动城镇老旧小区改造。重点对建成20年及以上的城镇住宅小区开展专项体检，聚焦补齐基础设施短板、提升服务功能和环境品质实施针对性改造，支持具备条件的楼栋加装电梯，并同步完善长效管理机制。探索金融支持城镇老旧住房自主更新、原拆原建的有效举措。上述部署为上海推进老旧小区自主更新提供了明确的政策指引与制度空间。本文聚焦“十五五”时期上海老旧小区自主更新议题，在界定概念内涵的基础上，分析其战略意义与现实挑战，并提出若干破解路径，以期为《规划》的地方深化落地提供参考。

  一、老旧小区自主更新的概念界定

  当前业界、学界对老旧住房自主更新、原拆原建的讨论日益增多，典型如杭州浙工新村原拆原建模式。但此类外地模式前置条件严苛、复制性弱，并不适配上海大规模推广需求。就上海而言，据上海统计局数据，全市居住类房屋建筑面积近7.7亿平方米，其中2000年以前的老旧小区占比较高。过往改造主要聚焦2000年以前建成小区，个别放宽到2005年，“十四五”期间公房小区已基本实现修缮全覆盖，但老旧商品房整体修缮覆盖率极低，是当前城市更新的短板洼地。与此同时，上海绝大多数老旧商品房小区不存在结构性安全问题，原拆原建适用场景极少。

  结合上海本土实际，本文对老旧小区自主更新做如下界定：上海老旧小区自主更新，是业主主导、内生驱动的更新模式，具体体现为“四个自主”：以全体业主为权利、责任和受益主体，依托业主大会、业委会等合法自治载体，自主决策改造方案、自筹落实改造资金、自行组织实施建设、自主开展长效治理。研究范围重点聚焦2000年以前建成的老旧商品房，适度覆盖到2005年以前建成、设施老化突出、安全隐患集中的早期商品住宅小区。

  该模式与传统财政主导的老旧小区改造形成本质区别，核心差异体现在四个方面：一是主体权责不同，传统模式由政府统筹实施、兜底民生保障，自主更新以业主产权为核心，实行产权自治、权责自担；二是资金来源不同，传统改造依靠财政全额兜底保障，自主更新以业主自筹、维修资金为主体，财政仅作适度引导赋能；三是实施逻辑不同，传统模式成片统筹、标准统一、补短板优先，自主更新立足小区个性化痛点，按需施策、渐进更新，适配商品房差异化需求；四是治理导向不同，传统改造侧重一次性硬件提升，自主更新坚持改造、治理、管护一体化，同步构建长效运维机制。

  二、新形势下上海推进老旧小区自主更新的必要性

  “十五五”是我国城市发展从增量扩张全面转向存量提质增效的关键阶段。推进老旧小区自主更新的必要性，首先在于顶层设计已明确方向。《中共中央国务院关于推动城市高质量发展的意见》明确提出“支持老旧住房自主更新、原拆原建”，《城市更新“十五五”规划》进一步提出“探索金融支持城镇老旧住房自主更新、原拆原建的有效举措”。在此框架下，地方层面的制度探索也在加快推进，《上海市国民经济和社会发展“十五五”规划纲要》明确“支持老旧住房自主更新”。上述政策安排，标志着政策逻辑已从“政府统筹、财政出资”演进为“业主主体、政府引导”。然而，适配这一转型的专项制度体系尚未建立，自主更新已从过去的“可选项”转变为“十五五”时期必须回答的“必答题”。

  从财政逻辑看，传统老旧小区改造模式在存量更新大规模推进的新阶段已难以为继。“十四五”期间，上海完成约6800万平方米老旧小区改造，按每平方米500元测算，财政投入约340亿元，而上海市土地出让收入已从2021年3897亿元高点回落至2025年2439亿元，降幅达37%，传统增量投入路径明显收窄。“十五五”时期上海仍需接续完成3000万至4000万平方米更新任务，但市级财政将优先保障底线安全类项目，可用于老旧商品房品质提升的余量极为有限。加之老旧商品房产权归全体业主，继续由财政全额兜底既不经济也不公平。财政必须从“全额兜底”转向“精准撬动”，以有限公共资金激活业主自筹与社会参与的多元投入格局。

  与此同时，民生需求的紧迫性进一步强化了自主更新的推进动力。上海2000年前建成的老旧商品房突出存在设施老化、管线失效、高  坠隐患等问题，叠加深度老龄化背景，居民对居住安全与品质提升的诉求愈发迫切。政策方向已明、财政约束趋紧、民生诉求迫切，三重因素叠加，决定了推进老旧小区自主更新是“十五五”时期上海城市更新必须突破的重点课题。

  三、当前上海老旧小区自主更新面临的核心挑战

  前述分析表明，上海推进老旧小区自主更新已具备明确的政策依据与紧迫的现实需求，但从“点状突破”走向“面上推开”，仍面临多重挑战，主要体现在以下五个方面：

  (一)共识难：业主诉求分化明显，集体共识达成有待统一

  老旧商品房产权分散，业主结构复杂，不同人群对改造的必要性、受益程度、出资意愿差异显著。再加上多年来上海老旧小区改造一直是政府兜底，很多居民已形成“改造靠政府、维修靠财政”的惯性思维，主观上难以接受自掏腰包。此外，现行法规对小区整体更新、大额维修资金使用等重大事项设置了极高的表决比例要求。少数业主反对即可卡住整个项目，实践中普遍出现多数民意难以落地、少数意见锁定结果的困境，大量项目卡死在议事决策环节。

  (二)资金难：存量维修资金困难，多元筹措渠道有待畅通

  资金筹措是所有城市更新项目推进的核心瓶颈之一。在老旧小区自主更新场景下，这一矛盾尤为突出，集中体现为存量资金盘活难、增量资金导入难两个层面。从存量资金看，2000年前建成的商品房小区，维修资金缴存标准偏低，经多年消耗后普遍余额不足，部分小区已接近归零，难以支撑外墙翻新、管线改造等投资规模较大的更新工程。

  《上海市住宅物业管理规定》虽明确规定了维修资金续筹义务，但在业主群体高度分散的现实下，刚性约束手段不足，续筹工作在实践中推进困难。同时，多数小区公共收益体量有限、管理不够规范、归集不到位，难以对更新资金形成有效补充。此外，目前住房公积金提取仅适用于电梯加装、更新等特定场景，尚无法覆盖更广泛的改造需求。

  从增量渠道看，业主自筹资金完全依赖自愿原则，缺乏有效约束机制，业主之间出资意愿与能力分化明显。现有财政补贴体系主要适配政府主导的改造项目，尚未设立面向自主更新的专属补贴通道，设计、监理、审价等专业服务费用缺乏明确的财政支持路径。金融机构对业主自主发起的更新项目，也尚未形成成熟的产品设计与风控模式，信贷支持几近空白。多方因素叠加，导致自主更新陷入“有改造需求、缺资金支撑、难落地实施”的困局。

  (三)审批难：现有审批机制与自主更新场景不适配，合规报建通道有待建立

  审批堵点是制约自主更新落地的关键制度性障碍，集中体现为三重不匹配：一是平台不覆盖，报建无入口。现行建管委平台主要面向重大建设工程及涉及主体结构变动的项目，并未针对住宅重大维修项目设计适配报建流程；房屋修缮平台则仅限100万元以上财政资金项目，业主自筹的自主更新项目缺乏适配的报建入口。二是主体不合法，报建无资格。业主大会、业委会属于非法人组织，不具备建设单位报建的主体资格，无法启动正规审批流程。三是流程不统一，报建无效率。更新改造涉及住建、规划、消防、绿化市容等多个部门，缺乏统一受理窗口，多头对接、重复报审现象普遍，审批周期长、效率低。

  (四)管理难：更新工程专业门槛较高，实施主体的专业能力有待增强

  老旧小区更新是覆盖检测、设计、招标、施工、监理、审价、验收的全链条系统工程，专业技术要求较高。部分小区的业委会、物业服务企业在工程管理、造价管控等方面缺乏专业人员和实操经验，统筹大额工程的能力有待进一步提升。与此同时，面向小区小散工程的市场服务机构良莠不齐，针对业主自治项目的行业约束相对较弱，监管存在一定空白，容易出现报价虚高、施工不规范、质量管控不到位等问题。基层自治组织在专业把关、流程约束、技术兜底等方面存在客观局限，项目在质量、资金、合规等维度的风险相较政府主导项目更为突出。这些因素相互交织，一定程度上削弱了居民参与自主更新的信心。

  (五)信任难：自治运行规范化水平有待提高，业主公信力有待提升

  大量老旧小区长期存在维修资金使用不透明、公共收益管理不规范、物业履职不到位、自治运行不公开等问题，积累了较为深厚的“信任赤字”。在全流程缺乏公开、透明、可监督的制度安排下，要求业主自主出资、自主担责，客观上容易引发顾虑与猜忌。即使面对明确的安全隐患，受制于长期积累的信任缺失，也难以形成整体推进的合力。信任不足是制约自主更新落地的最深层治理障碍，共识难、资金难、审批难、管理难等表象问题，均可部分追溯至此。

  四、推进上海老旧小区自主更新的对策思考

  老旧小区自主更新是一项系统工程，涉及产权制度、规划审批、金融财税、社区治理等多个领域，牵涉主体多元、利益关系复杂、政策协同要求高。当前上海在这一领域仍处于探索阶段，以下仅结合研究的阶段性认识，提出若干方向性思考，供后续政策深化与实践推进参考。

  (一)健全分层分类的协商动员机制，降低集体决策门槛

  破解共识难题，关键在于分类施策、分级决策，打破“一刀切”的表决困境。建议将更新项目划分为安全底线类和品质提升类：对高坠隐患、消防失效等涉及公共安全的项目，设置相对较低的决策门槛与更快的响应流程，优先保障居民生命财产安全；对环境提升、功能优化等品质改善类项目，设置充分的酝酿周期与合理的表决比例，兼顾多元业主诉求。同时，强化基层党组织、业委会、物业服务企业的三方协同动员机制，通过方案细化、逐户沟通、利益协调，逐步凝聚小区更新共识。

  (二)构建“居民主导、财政引导、社会补充”的多元筹资体系

  缓解资金压力，需要明确居民主导地位、发挥财政引导作用、撬动社会力量补充，构建多元可持续的筹资体系。在存量盘活方面，建议完善维修资金归集与续筹机制，探索将续筹与房屋产权交易环节相挂钩，推动公共收益规范归集并优先用于日常维护，夯实居民自主更新的资金基础。在财政引导方面，建议设立自主更新专项引导资金，重点支持两类项目：一是安全隐患类，对涉及高坠隐患、消防失效、电梯老化等公共安全风险的更新项目，纳入市区两级财政补贴范畴，降低业主出资压力；二是公共配套提升类，对无障碍设施改造、适老化改造、管线更新等涉及公共利益的提升项目，给予按比例奖补。同时，将房屋安全检测、方案设计、监理审价等前期专业费用纳入补贴范围，以有限财政资金撬动更大规模的业主投入。在社会补充方面，加快住房公积金提取用于老旧小区排险维修的试点扩围，推出“自主更新专项贷款”等低息信贷产品，研究开发重大维修专属保险产品，拓宽社会力量参与渠道。

  (三)开通自主更新专项审批通道，破解制度性落地障碍

  对不涉及主体结构、不调整规划指标、不新增建设用地的修缮类项目，大幅简化审批环节，确保合规更新需求“进得去、办得快、走得通”。

  (四)建立全流程信息公开与联合监管机制，重塑业主信任根基

  重建信任基础，核心在于全流程公开、联合监管、长效运维，以制度化透明化重塑业主信任。建立项目全周期线上公示制度，对方案表决、资金归集、招标施工、验收结算等关键环节实行全链条留痕、可追溯、可监督。组建由街道、社区、业委会、业主代表、第三方专业机构共同参与的联合监管小组，对资金使用、工程进度、质量安全等开展联合审查。在长效运维方面，可借鉴“保险+服务”模式，利用维修资金增值收益购买房屋设施保险，对电梯、消防等高频维修事项实现保险公司直接出资、快速响应，从机制上解决“小修拖、大修难”的顽疾，形成“更新—运维—保障”的长效闭环。

  (五)完善专业服务支撑体系，补齐基层能力短板

  针对管理难而能力不足问题，需要政府搭台、专业支撑、标准引领，构建全方位服务体系。建议由市级主管部门牵头，统一建立工程服务商推荐名录与参考价格指引，降低业主自主遴选的成本与决策风险。全面推广社区规划师制度，为小区提供全过程伴随式技术咨询。同时，出台标准化合同范本、资金监管规范与全流程操作指引，赋能业委会规范履职，从制度源头降低质量、资金、合规三类风险，为自主更新的规模化、规范化推进提供基础保障。

  上海老旧商品房小区的自主更新，表面看缺的是钱、缺的是政策，但底层缺的是一套与商品房产权逻辑相适配的制度框架。它本质上推动着城市更新的三个深层转变：业主从被动接受的“客体”回归为主动负责的“主体”；财政从无限兜底的“消耗”转向为精准撬动的“赋能”；更新从一次性硬件投入升维为可持续的长效治理。

  展望“十五五”，我们不能再用公房改造的老办法去解商品房自主更新的新题目。唯有通过系统性制度创新，才能将国家《城市更新“十五五”规划》的顶层设计转化为地方生动实践，真正走出一条超大城市存量更新的可持续之路。

　　执笔人：上海易居房地产研究院咨询中心总监 姚腊