本报告基于全国22个原拆原建项目的出资情况，系统分析了政府主导、居民自筹、市场运作三种典型模式的出资比例、定价依据及其形成原因，归纳出“政府主导、居民分担、社会资本补充”的总体资金格局，并提炼出三类群体出资的定量规律。在此基础上，报告提出构建“四级资金共担”机制、分类施策、金融工具支持、增量反哺等九项政策建议，旨在为“十五五”期间各地推进危旧房原拆原建工作提供可参考的资金解决方案与制度设计思路。

  一、前言

  1.研究背景

  随着我国城镇化进程步入“存量更新”阶段，大量建于上世纪七八十年代的老旧小区面临建筑结构老化、基础设施缺失、安全隐患突出等问题。对于被鉴定为C级（局部危房）或D级（整栋危房）的多层住宅楼，传统的“穿衣戴帽”式改造已难以从根本上消除安全隐患。“原拆原建”——即拆除原有危旧楼房、在原址重建新楼——正逐步成为一线及重点城市解决危房问题的核心路径。值得关注的是，近期《城市更新“十五五”规划》已将危旧房改造提升至新的战略高度，明确提出推动全国危房改造规模较“十四五”时期提高一倍，这为原拆原建模式的加速推广提供了强有力的政策支撑。

  2.“原拆原建”的定义与范畴

  本报告所称的“原拆原建”，是指对已鉴定为危房的老旧住宅楼实施整体拆除，并在原址或原址周边重新建设住宅，建成后由原住户回迁的更新模式。该模式区别于“老旧小区改造”（翻新加固）和“征收拆迁”（异地安置或货币补偿），其核心特征包括：一是原址重建，土地性质不变，房屋权属不变（或通过协议重新确权）；二是原户回迁，原住户享有回迁安置的权利；三是存在增量空间，可通过适当提高容积率、加装电梯、开发地下空间等方式产生增量面积，用于平衡建设成本。

  3.资金问题的核心地位

  原拆原建项目的最大难点并非工程技术，而是“钱从哪里来”。由于涉及居民、政府、社会资本三方面利益，出资比例的确定直接决定了项目的可行性与可持续性。各地在实践中探索出三种典型出资模式，这也成为本报告重点分析各类资金来源情况的重要原因。

  二、22个原拆原建项目的出资情况汇总

  对全国22个项目进行汇总计算可知，单个原拆原建项目的总投资额主要由三部分构成：居民出资、政府出资和社会资本出资。其中，居民出资占比35%，政府出资占比43%，社会资本出资占比22%，整体呈现出“政府主导、居民分担、社会资本补充”的特征。

  其中，部分项目的居民出资比例较高（最高达100%），体现了居民自主改造的积极性；另一些项目社会资本占比较高（最高达97%），显示出市场化运作的潜力。与此同时，仍有相当数量的项目居民出资比例不足1%甚至为零，政府出资接近100%，反映出危旧房改造在部分城市仍高度依赖财政投入，也体现了危旧房改造是各地政府城市更新的重点民生项目。总体而言，在“十五五”规划将危旧房改造规模提高一倍的目标下，如何在不同城市、不同类型项目中优化三方出资比例，撬动更多居民与社会资本参与，仍是未来政策设计的关键课题。

  需要说明的是，本报告所指的原拆原建投资额，是指原拆原建项目从拆除原有危旧楼房到原址重建新楼、最终实现居民回迁入住所需的全部建设资金，具体包括原有楼房的拆除及渣土清运、新建楼体的土建及安装工程、小区内道路及管网等配套设施、加装电梯及地下空间利用、勘察设计及监理等前期费用，以及部分项目中涉及的居民临时安置补助与不可预见费。需要说明，本报告中不同城市的总投资额口径可能存在差异，如部分为全口径的投资额，部分为工程招投标环节的投资额。当然单个项目中计算的出资比例所采用的投资额是一致的。另外本报告中的“社会资本”包括项目原有产权人、房地产企业等。

  三、三种出资模式的特征与定价依据

  根据下表分析，三种出资模式的形成各有其内在逻辑，具体分析如下。

  政府主导型主要源于危房改造被定位为民生兜底工程。在此定位下，政府为保障居民安全和基本居住条件，主动承担主要投入，也较好促进了所在区域的城市品质提升工作。与此同时，部分老旧小区的居民收入偏低、自筹能力有限，也客观上要求政府发挥主导作用。

  居民自筹型则多见于一些特定条件的项目：地块规模较小、产权关系清晰、居民改造意愿高度统一，且业主整体经济条件较好。与此同时，政府因财政约束或规划限制，转而引导居民自主出资完成改造。

  市场运作型通常依托项目所在区位的商业开发价值。通过适度提高容积率或增加可售面积，项目能够形成可观的利润空间，从而吸引社会资本主导参与。这种模式不仅减轻了财政压力，也降低了居民的直接出资负担。

  我们从另外一个角度理解出资模式，即定价逻辑，其主要包括三种模式。其中，成本价补贴型以综合成本为基础，在扣减政府补贴后计算居民应出资额，其中超面积部分按市场价执行；固定费用型则由居民按固定单价对原面积部分“一口价”出资，超面积部分适用阶梯式折扣；比例分担型按总建安成本的一定比例进行分摊，同时辅以专项奖补政策。三种方式反映了政府补贴从按面积、按单价到按比例的差异，也体现出居民出资从固定金额向动态比例转变的不同安排。

  四、对原拆原建出资模式的建议

  针对原拆原建项目中“钱从哪来”这一核心难题，本报告基于22个实际案例，提出了九条政策建议。关键在于建立一套由居民、政府、社会资本与金融工具共同分担的长效机制，并对不同性质的房屋区别对待。例如，直管公房可由政府多承担一些，已购公房则让居民多出一点。同时，在签约前应先行评估居民的出资能力，防止后期项目烂尾；对于成片改造的项目，可更多引入社会资本，通过增量面积和地下空间来平衡成本。此外，还应简化审批流程、推出专项贷款，推动政府补贴从“人人有份”逐步转向仅兜底最困难群体。整个过程需保持公开透明，避免出现不公平现象。

上海易居房地产研究院副院长 严跃进