2026年9月30日，广州市住房和城乡建设局、广州市规划和自然资源局、国家金融监督管理总局广东监管局联合发布《关于贯彻落实〈关于完善商品住房销售制度的通知〉的实施意见》，成为继北京、上海之后第三个落地销售制度改革细则的一线城市。广州细则在总体框架上与京沪保持高度一致，均强调封顶预售、优先现房销售及资金闭环监管，但在现房定金比例、分户土地抵押、分期规划许可等配套制度上体现了显著的本地化特征。本文认为，广州细则的积极意义不仅在于落实国家三项制度改革要求，更在于以“融资便利化”为支点，试图在“严监管”与“稳企业”之间建立可操作的平衡，其制度设计对后续其他城市的细则落地具有参考价值。

  一、政策背景与总体定位

  2026年8月28日，住房城乡建设部、自然资源部、金融监管总局联合印发《关于完善商品住房销售制度的通知》（建房规〔2026〕3号），围绕项目公司制、主办银行制、现房销售制三项基础性制度，系统推进商品住房销售制度改革。通知要求，实行预售的商品住房项目单体建筑应完成主体结构封顶，购房资金全部存入监管账户；新出让土地项目优先选择现房销售，并推行现房销售定金制。这一制度框架的核心逻辑在于：将风险管理单元从企业集团下沉至单个项目，以项目资金闭环约束企业的扩张冲动，从而从根本上防范交付风险。

  广州细则于9月30日正式发布，自发布之日起执行，成为一线城市中第三个完成细则落地的城市。从政策定位看，广州细则在“封顶预售、优先现房、资金严管”的统一框架下，结合本地市场实际，进行了若干差异化设计。比如，在现房定金比例上有不同的政策规定，同时在土地抵押、规划许可等配套制度上，也给出了更具操作性的精细化安排。

  二、预售与现房销售：核心框架的一致性与差异点

  京沪穗三地在预售与现房销售的核心制度设计上方向一致，均以“封顶”作为预售的刚性门槛，以“优先现房”作为制度演进方向。差异主要体现在现房销售定金比例及配套制度的精细程度上。

  从上表可见，广州在现房定金比例上设定为“不得高于房屋总价5%”，高于京沪的1%和3%。然而，这一差异不宜被过度解读。实际收取比例都不高，更多是要明确一种现房买卖的关系。稳定这一关系，有助于稳定企业预期。换言之，定金制度的核心功能在于以法律形式确认现房交易的契约关系，而非通过定金金额本身调节市场。广州设定5%的上限，既在合理区间内为开发企业保留了必要的资金归集能力，也通过“全额存入监管账户、监管期间不得使用”的约束确保了定金的安全性。

  值得关注的是，广州细则要求现房销售收取定金须以“取得住宅楼栋建筑工程施工许可证”为前提。这和其他城市的表述是一致的。这一条件设置意味着现房定金制度并非独立运行，而是嵌入在工程审批流程之中，与后续的分期规划许可、不动产预告登记等制度形成衔接。

  三、预售资金监管：从“严要求”到“可操作”

  广州细则在预售资金监管方面的表述篇幅显著多于京沪，反映出本地在既有监管基础上的进一步细化。细则明确，广州市房屋交易监管中心作为住房资金监管机构，具体承担预售资金监管工作；购房人支付的首付款、个人住房贷款等购房资金应全部存入预售资金监管账户。

  预售资金监管的核心在于一项关键安排：项目预售资金监管设定重点监管额度，该额度“要覆盖项目全部剩余工程建设费用，保障项目竣工验收及水电气等配套设施具备交付使用条件”。这意味着，监管额度的计算基准不再是简单的比例扣留，而是以项目实际剩余工程投入为锚定，更具工程实质性。对于工程进度与资金需求匹配较好的项目而言，这一设计避免了超额冻结；而对于存在资金缺口的项目，则能够更早暴露风险。

  资金解除监管的条件同样值得关注。细则规定，在完成竣工验收备案、水电气等配套设施具备交付条件、居住区配套公共服务设施竣工验收后，由监管机构“留存一定额度后”解除资金监管；在项目完成房屋首次登记后，注销监管账户，余额转入企业在主办银行开立的资金账户。这一分阶段释放机制既保障了交付前的资金安全，也为企业完成首次登记后的资金流转留出了通道。整体来看，广州预售资金监管的制度设计体现了“严要求”与“可操作”并重的取向，既贯彻了国家层面“资金全部纳入监管”的原则，又通过重点监管额度的弹性设定降低了合规成本。

  四、广州特色制度：分户抵押与分期许可的融资便利化逻辑

  广州细则中最具差异化价值的制度安排，在于两项京沪未充分展开的配套政策：探索分户国有建设用地使用权设定抵押，以及支持项目分期分栋办理建设工程规划许可。这两项制度共同指向一个核心目标：在销售制度收紧的背景下，为开发企业提供可行的融资替代路径。

  分户国有建设用地使用权抵押的制度设计思路如下：房地产开发项目取得建设工程规划许可证后，按照不动产单元建筑面积占宗地总建筑面积的比例，计算其相应国有建设用地使用权份额，以该份额集合设立抵押。传统模式下，土地抵押以整宗地为标的，在企业尚未完成全部开发前，难以对部分地块或部分楼栋进行独立融资。分户抵押制度将宗地使用权按规划单元进行份额化拆分，使得已完成规划许可的部分单元具备了独立的抵押融资能力。

  分期分栋办理建设工程规划许可则从审批流程侧提供配套支持。通过分期分栋的方式推进规划许可，企业可以在项目整体开发中形成更细颗粒度的资金安排节奏，避免因整体规划审批周期过长导致的资金沉淀。这与分户抵押制度形成呼应：分期许可产生的独立规划单元，正是分户抵押的标的来源。

  从制度逻辑看，广州这两项特色政策是对销售制度改革可能产生的资金回笼周期拉长效应的“对冲性安排”。主办银行制下个人按揭贷款须在竣备后发放，客观上延长了房企的回款周期。分户抵押与分期许可的组合，为企业提供了在预售受限、按揭后置情况下的替代性融资工具，其政策意图清晰且具有实用性。

  五、主办银行制与按揭发放规则

  主办银行制作为国家层面三项制度之一，各地细则均予以严格执行。广州细则明确，房地产开发企业应与主办银行建立合作关系，项目开发、建设、销售的全部资金存入主办银行，由主办银行提供融资服务。这一制度的核心功能在于将资金监管从分散的账户管理转向集中的主办行归口管理，便于对项目资金进出形成完整的审计链条。

  在个人按揭贷款发放时点方面，广州细则与全国统一表述一致：个人住房贷款须在项目竣工验收备案后发放。这一条款的实际影响值得关注。对于开发企业而言，过去按揭款可在预售阶段即行到账并投入建设，新规实施后，按揭资金的到位时点被推后至竣备环节，项目开发期间的现金流缺口需要由自有资金或开发贷填补。这会对整个房企项目的销售产生一定影响，或者说，拉长了整个资金回笼周期。在此背景下，广州推出的分户抵押与分期许可制度，其“对冲”意义更加凸显。

  六、总结与展望

  广州此次发布的销售制度改革细则，在制度框架上与京沪保持了高度一致，在配套安排上则展现了鲜明的本地化思路。总体来看，细则的积极意义体现在三个层面：其一，在预售管理上以“封顶”为刚性底线，以“重点监管额度覆盖剩余工程费用”为实质性约束，强化了交付保障的制度基础；其二，在现房销售上以定金制度确认交易关系，以合理比例为企业保留必要的资金归集空间；其三，在融资支持上以分户抵押和分期许可为工具，回应了销售制度改革可能带来的资金回笼周期延长问题，体现了“严监管”与“稳企业”之间的政策平衡意图。

  从后续影响看，广州细则中关于分户抵押和分期规划许可的制度设计，可能成为其他城市在落地国家三项制度时的重要参考。这两项制度的技术门槛并不高，但需要对不动产登记、规划许可、抵押登记等既有流程进行系统性衔接。广州在不动产预告登记全程网办、产业项目“全周期”服务等方面的既有基础，为其推行分户抵押提供了操作条件。其他城市在借鉴时，需评估自身不动产登记与规划审批的数字化水平是否足以支撑份额化抵押的登记与监管需求。

  上海易居房地产研究院副院长严跃进