本文基于《2025年中国房地产年鉴》“宏观篇”数据梳理并分析。

  2023 年再降 13.2% 至 5.8 万亿；2024 年同比下降 16.0%，仅 4.87 万亿。

  2020-2024 年，土地出让收入从 8.4 万亿降至 4.87 万亿。2020-2021 年高位平台期，土地出让收入维持在 8 万亿以上，2021 年达到 8.7 万亿的历史峰值，是地方财政的绝对支柱。2022 年起连续三年双位数负增长，且 2024 年降幅（-16%）较 2023 年（-13.2%）进一步扩大，下滑趋势尚未企稳。

  2024 年，土地出让收入占地方财政收入的比重已降至 40.8%，较 2020 年的峰值下降了 43.2 个百分点，意味着地方财政对土地出让收入的依赖度已大幅降低，土地财政的 “压舱石” 功能正在弱化。

  一、核心特征：需求收缩、供给受限、预期转弱的三重叠加

  1. 房企拿地意愿与能力双降，土地市场需求持续萎缩。从房企资金端看，已经连续多年下滑，2024 年同比下降 17%，房企资金链紧张，拿地能力大幅下降；从市场预期看，新房销售持续低迷、房价预期不稳，房企对未来市场的信心不足，拿地意愿持续偏弱，更倾向于 “现金为王”，减少土地储备；从拿地结构看，拿地主体高度集中于国企、央企和城投平台，民营房企拿地规模大幅萎缩，市场活跃度显著下降。

  2. 地方供地策略调整，优质地块供给不足。地方政府为了 “稳地价、稳预期”，减少了核心城市、核心地段的优质住宅用地供给，更多推出产业用地、保障性住房用地，导致高溢价、高单价的优质地块减少，拉低了整体土地出让收入；同时，为了降低债务风险，部分地方政府放缓了土地征收、拆迁的节奏，新增建设用地规模下降，也影响了土地出让收入的增长。

  3. 政策与市场环境变化，土地财政的基础逻辑发生改变。房地产调控政策持续收紧，“房住不炒” 的定位长期不变，房价上涨预期被打破，土地增值收益的空间被压缩；存量房时代来临，新房市场规模见顶，对新增建设用地的需求下降，土地出让收入的增长空间被长期限制。

  二、土地财政下滑的深层影响

  1. 地方财政收支压力加大，财政平衡难度上升。土地出让收入是地方政府的重要性非税收入，主要用于城市建设、基础设施投资、民生保障、债务偿还等领域。土地出让收入的持续下滑，直接导致地方政府的可用财力减少，尤其是对土地财政依赖度较高的三四线城市，收支缺口扩大，财政运行压力明显加大。为了弥补收入缺口，部分地方政府不得不增加专项债发行规模、盘活存量资产、压缩一般性支出，财政政策的腾挪空间被压缩。

  2. 城市建设与公共服务投入受到影响。土地出让收入是城市基础设施建设（如道路、管网、公园）、保障性住房建设、教育医疗等公共服务投入的重要资金来源。收入下滑后，地方政府的建设资金减少，部分项目推进放缓，影响城市更新和公共服务的改善进度。尤其是对依赖土地出让收入的区县政府，城市更新、老旧小区改造、市政配套等项目的资金保障能力下降，民生投入的压力加大。

  3. 地方政府债务风险上升，偿债压力加大。部分地方政府的城投债、专项债等债务，其偿债来源高度依赖土地出让收入。土地出让收入下滑后，地方政府的偿债能力下降，债务违约风险上升，尤其是三四线城市和弱二线城市的城投平台，面临较大的再融资压力。为了化解债务风险，部分地方政府不得不通过债务置换、展期、盘活存量资产等方式缓解压力，财政运行的不确定性增加。

  4. 房地产市场与地方经济的负向循环风险。土地出让收入下滑→地方政府减少供地→未来新房供给不足→供需失衡下房价波动风险上升；同时，地方政府为了弥补收入缺口，可能会增加税费、土地成本，或放缓配套建设，进一步影响房企拿地意愿和市场信心，形成 “土地收入下滑→市场信心不足→销售下滑→拿地意愿更低→土地收入进一步下滑” 的负向循环。

  三、土地财政模式转型是必然趋势

  随着房地产市场进入存量时代，新房销售规模难以回到过去的高位，房企拿地意愿和能力短期内难以大幅修复，土地出让收入预计将维持低位震荡，难以重现过去的高增长。地方政府将加快从 “土地财政” 向 “产业财政” 转型，通过培育地方产业、优化营商环境、增加税收收入，弥补土地出让收入下滑的缺口；同时，盘活存量资产、扩大专项债使用、推进税费改革，也是缓解财政压力的重要方向。随着房地产税等税制改革的推进，以及土地管理制度的完善，地方财政将逐步摆脱对土地出让收入的过度依赖，构建以税收为主体、非税收入为补充的可持续财政体系，实现地方财政与房地产市场的良性循环。

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