战略留白:超大城市可持续发展的北京道路

郭一嘉 柴铎 周小平2020-07-20 09:17:19来源:中房报

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  中房智库研究员 郭一嘉 柴铎

  北京师范大学教授 周小平

  作为中国第一个减量发展的超大型城市,北京市未来将实行常态化的战略留白用地储备,在划定约132平方公里战略留白用地的基础上建立战略留白资源储备库,推动战略留白用地由规划走向实践,并对其实施常态化监管。本文将介绍北京市战略留白用地规划的基本情况,分析该政策落地的推动力,探索其未来的发展方向与影响力。

  一、北京市战略留白用地规划概况

  2020年4月,《北京市战略留白用地管理办法》发布。结合各区的分区规划,北京市在全市2760平方公里城乡建设用地范围内统筹划定了约132平方公里战略留白用地,占总城乡建设用地面积约5.6%,原则上2035年之前不予启用。

  根据北京市规划和自然资源委员会2019年公示的北京城市副中心规划以及分区规划,可以初步了解本次战略留白用地在各分区的地域分布情况(见表1)。在地域分布上,战略留白用地在中心城区和生态涵养区分布较少,主要分布在城市副中心和顺义、大兴、昌平、房山新城等平原新城,其中位于城市副中心的战略留白用地面积为39.1平方公里,占总战略留白用地面积约29%,此外作为未来承接中心城区适宜功能和人口疏解重点地区的四个平原新城在规划中共划定了62.37平方公里留白面积,占总战略留白用地面积约47%。在来源上,战略留白用地的划定集中在城乡建设用地的重点功能区及周边拓展地区、现状低效利用待转型区域以及 “疏解整治促提升”专项行动腾退用地中短期内无明确实施计划的地块等。

  表1 北京市国土空间规划(2016-2035年)中的战略留白用地面积统计

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  注:东城分区、西城分区未公示国土空间规划,故不计入统计。

  *《亦庄新城规划(2017年-2035年)》中2035年之前无预期性或约束性战略留白用地指标。

  数据来源:北京市规划和自然资源委员会

  二、实施战略留白用地规划的原因

  在国土空间规划中设置“留白区域”是弹性规划思想的典型运用,“弹性”概念应用于国土空间规划领域,指规划应对城市发展的不确定性与复杂性所体现的适应能力。将“弹性”思想运用于国土空间规划实践的做法最早起源于20世纪60年代的波兰、法国等西方国家,弹性规划通过对开发时序、空间范围、土地功能、开发强度等因素的动态调整实现对空间利用的弹性控制。在规划中设置“留白”用地是对该地块开发时间、功能、开发强度等因素的留白,可见“留白”是一种弹性程度较高的规划手段。北京市在本轮规划中设置较大规模的战略留白用地储备可以在未来的城市发展中发挥弹性规划的优势,同时也是在政策推动下土地供需关系发展的必然选择。

  从供需关系来看,国土空间规划是在土地供给约束与需求引导双向调节下的资源配置,在北京这样常住人口2000万以上的超大城市,土地供给对资源配置起约束和限制作用,未来应该在尽可能节约土地资源的前提下优化资源配置,同时为未来的可持续发展预留可用空间。战略留白用地的规划是在北京市“减量发展”的基础上再次收紧城乡建设用地规模,在当下减量转型发展的基础上为未来发展保留空间。随着城市化水平的提高,城市发展对国土空间资源的需求也呈现出日益多样化的趋势,北京这样的超大城市其国土空间利用格局己经由二维拓展到三维,不确定性特征日渐凸显,而长期以来我国传统的国土空间规划“刚性有余,弹性不足”,过于指令化、缺乏应变能力的规划方式己经不能适应经济社会发展需要。未来北京要实现成为具有广泛和重要国际影响力的全球中心城市的目标,需要在空间利用中对全球需求做出积极回应,这对北京空间规划的适应性与应变能力提出了更高的要求,此次战略留白用地的储备,是北京市对未来发展潜在需求的有力保障。

  政策之窗的开放也为北京大规模划定战略留白用地提供了助力。2019年自然资源部发布《市县国土空间总体规划编制指南》指出,在全国国土空间规划“一张图”的工作指引下,应该坚持问题导向和目标导向,鼓励规划“留白”,留有弹性空间,确保规划能用、管用、好用。在注重城市发展质量的背景下,弹性规划思想的运用可以为国土空间利用的多维目标提供多解组合,为城市应对未来发展的潜在需求留有余地。

  三、首都可持续发展的资源保障:战略留白资源储备库

  “减量发展”并非不发展,而是为了更高质量的发展,“战略留白”亦非不利用,而是为了更好地利用。划定132平方公里的战略留白用地是北京市克服短期利益、立足长远利益做出的决策,也仅仅是北京市弹性规划实践的第一步,未来北京市将依托国土空间基础信息平台建立战略留白资源储备库,通过数据共享和信息化管理实现对留白资源的长效管理。常态化的战略留白用地储备将会给北京未来的城市发展带来哪些红利呢?

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  图1 战略留白资源储备库主要功能示意图

  1.保障重大项目建设,争取机遇,抵御风险

  北京市作为常住人口超过2000万的超大城市,服务于全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位以及建设全球中心城市的发展目标,其未来发展过程中将会面对更多的机遇与挑战。无论是大型活动的机遇还是突发情况的挑战,这些均是对空间资源的潜在需求。

  战略留白资源储备是为北京未来的发展争取机遇,一定量的空间资源储备将成为北京未来城市发展的重要竞争力,为更多国际、国家级重大活动、大型事件、重大项目落地北京提供空间条件。战略留白资源储备亦是为抵御潜在风险积淀实力,超大城市密集的生产生活、高速的人口流动提高了城市的治安、卫生治理等难度。当面对突发情况时,即时可利用的空间资源将成为克服难关的重要保障。比如武汉市在面对“新冠”疫情时紧急建设雷神山、火神山医院为克服疫情提供了空间保障。

  2.对接产业疏解腾退,承接产业转型升级

  为了实现建设国际科技创新中心的城市发展目标,北京目前正经历着疏解一般性产业的阵痛,通过对一般性产业的疏解腾退,整合有限的工业用地给高端科技企业更多的发展机会,聚集人才,使产业与科技相互促进。在产业转型升级的进程中,战略留白资源储备库的建立承前启后,既可以承接储备暂时没有明晰最优发展路径的产业用地,规避短视决策,又可以为未来的高新产业进入以及产业扩张提供空间资源。

  在产业疏解腾退的过程中,北京市分类施策,坚决腾退一般性制造业、高污染高耗能企业、高风险的危险化学品生产和经营企业等,逐步疏解区域性商品交易市场、物流基地,压缩产业建设规模,实现工业用地减量提质的目标。此外各分区及城市副中心对不符合城市战略定位的功能和产业也要进行置换与腾退,如朝阳区将南部传统工业区向文化创意与科技创新融合发展区转型的改造计划。大规模的产业疏解腾退势必会产生用地总量的结余,在处理这些疏解腾退出的工业用地时,政府应集合社会力量科学审慎规划,对于暂时不能明确未来发展方向或暂时没有合适用途的地块,列入战略留白储备可以为其搭建过渡期,避免盲目开发。

  更重要地,战略留白用地储备为未来产业发展保存了资源,通过“留白”对土地进行预控管理以期在未来承接高新产业的进入以及扩张。基于对未来产业成长的预判,城市副中心在环球主题公园周边共规划约0.73平方公里战略留白用地(见图2),以承接环球影城外溢的产业需求,并引导相关产业在其东部和南部集聚形成文创科创产业带。

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  图2 北京城市副中心用地功能规划示意图 来源:北京市规划和自然资源委员会

  3.留白增绿,以绿看地,改善人居环境

  对已实现“地上物清零”“实地留白”的地块,按照“先白后绿、非白即绿、亦白亦绿”的思路进行处理,“留白”与“绿化”相互支持。常见的管理方式以绿化、增添公共设施为居民提供游玩休憩场所等简单开发为主,通过腾退还绿、疏解建绿,增加公园绿地、小微绿地、活动广场等满足市民生活的生态休闲和康养休憩需求,不仅便于地块再次启用时的施工建设,也有利于改善人居环境,助力打造绿色城市。未来通过战略留白资源储备库的信息整合、统筹管理,留白用地可以打造连片的绿色生态空间,更好地发挥其生态功能。

 四、战略留白用地的管理

  弹性规划并非一蹴而就,而是贯穿规划从编制到实施完成整个生命周期的动态系统。北京市划定约132平方公里的战略留白用地仅仅是其弹性规划思想实践的开端,战略留白资源储备库的成果仍需在后期落实、监管中检验。北京目前的战略留白用地规划仍处于从“规划留白”到“实地留白”的推进阶段,在132平方公里战略留白用地中尚有48%属于存在建筑物、构筑物的规划留白用地,约64.5平方公里,其地上建筑规模约2200万平方米。未来如何让将战略留白用地落到实处,最新出台的《北京市战略留白用地管理办法》(以下简称“管理办法”)指出了明路(见图3)。3

  图3 《北京市战略留白用地管理办法》解析图

  1.分类管控

  根据管理办法,北京市战略留白用地根据其地面建筑物、构筑物情况分为实地留白用地和规划留白用地。实地留白用地无建筑物、构筑物,可直接实施临时绿化,以绿看地。目前实地留白用地占总留白面积52%,剩余42%则是存在建筑物、构筑物的规划留白用地,对规划留白用地的疏解腾退是目前工作的重点。北京市规自委引导各区政府对规划留白用地内建筑物、构筑物及相关产权情况进行调查摸底,制定分类清理方案。对合法建设应暂时予以保留,但不允许其随意改变用途或进行改建扩建,最终通过引导疏散逐步腾退。对于违法建设则应严厉打击,限时拆除。在规划实施过程中统筹土地开发类项目和战略留白用地实施,综合考虑人员安置、成本分摊和实施时序,寻找合理可行的腾退路径,确保在2035年之前实现实地留白,做到“地上物清零”和“零成本”持有。

  2.优化布局

  在清退地面物、提升“留白纯度”的同时,应该同步推动战略留白用地的布局优化问题。目前,北京划定的132平方公里战略留白用地落实在144个地块,其中2平方公里以下的地块占总面积的58%,目前较为零星分散的布局不利于后续对留白用地的开发。因此,管理办法提出了“总量不减少、布局更优化、用地条件更合理”的原则,通过用地置换的方式,逐步实现战略留白用地集中连片分布,将减量腾退后的非建设用地与战略留白用地统筹规划、调整布局,将战略留白用地向更具区位优势的区域集中。

  3.监管考核

  建立战略留白资源储备库是克服短期利益诱惑、立足长远利益的远景规划,为了保护规划成果让“留白”的益处在未来彰显,市规划自然资源部门要加强遥感卫星监测和土地巡查,定期对战略留白用地管控情况、实地留白率等进行评估,并将战略留白实施方案纳入国土空间近期建设规划和年度实施计划,保障战略留白有序推进。

  五、减量留白背景下北京城市发展的新“增量”

  传统的城市发展是集聚各方资源的增量发展,当增量发展到一定程度,资源的不合理堆积与搭配引发了城市生活需要与“大城市病”的社会矛盾。对北京来讲,目前已经过了单纯追求GDP体量的发展阶段,如何让经济效益与社会效益、环境效益、文化效益等结合得更好,才是重中之重。自2018年“减量发展”目标确定以来,截至2019年底,北京的常住人口减少17.1万,城乡建设用地减量约64平方公里,建筑规模减少1266万平方米以上,但全员劳动生产率从2017年的每人22.7万元,提高到每人24万元。劳动生产率的提高速度高于资源要素减量带来的影响,这坚定了政府坚持减量发展道路的信心。在2020年推出大规模的战略留白用地储备正是对减量发展目标的深化,未来在减量发展的背景下,“留白用地”的储备将会对北京的土地与房产市场造成哪些影响呢。

  减量发展的背景下,北京房地产市场的供给与需求两端都在经历着结构性转变。土地供应有限的情况下,新的增量将着眼于以往市场上没有的质量和服务水平,这将给现有的业主带来压力,迫使其提高其资产和服务的质量,从而确保其市场地位和竞争优势。从战略上讲,投资者和资产管理者需要从市场角度充分考虑自身的价值定位,着眼于增强自身资产价值或改变现有不良资产的用途。北京市五环路内将不再有大体量商办土地供应,而新的市场供应逐渐被消化后,北京的城市发展将进入“价值最大化”和“城市更新”的新阶段。

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  图4 北京房地产市场的供给与需求变化示意图

  同样市场需求端也在经历着结构性的换血与改变:

  1.总量增长减少。在减量发展目标的引导下,传统产业疏散取而代之的是研发等集约化企业,同时随着产业对人口的引导以及严格落户制度的限制,常住人口总量减少,产业以及人口居住对土地与房产的需求规模均在缩减。

  2.消费能力提升。通过疏解非首都功能,培育引进高精尖产业,通过严格的落户制度筛选人才,长远来看北京房地产市场面向的将是尖端企业以及尖端人才的需求,其消费能力升级,对相关配套服务与质量也有了更高的要求。

  3.消费需求分散。通过战略留白用地引导中心城区与近郊的资源对接、利益共享,将会给予更多地区发展新机遇,推动各区域实现职住均衡的目标,打破“郊野睡城”的畸形城市格局。比如总规划面积17.48平方公里的运河CBD,位于通州五河交汇处,相当于4.5个国贸CBD,15个金融街。规划有16大地标建筑,地标建筑的总建筑面积674万平方米,相当于2个国贸CBD。运河CBD配合城市副中心约39.1平方公里的战略留白用地,承接中心城区功能与人口,吸引高尖企业入驻,将会推动城市副中心成为北京发展新高地,自然也会推动人口向城市副中心流动以及居住需求增加。

  减量留白背景下,供给结构的升级以及需求方的换血造就了不同于增量市场时代的房地产市场,在供给升级与需求缩减但消费能力升级的碰撞下,如何找到新的“增量”将成为未来市场角逐的焦点。服务于北京全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的城市战略定位,其复合的城市功能为未来市场埋下了无数待挖掘的“拐点”。

  以科技创新中心的建设为例,未来北京高端制造业的生产环节不再新增,列入疏解范围,留下的都是基础科学研究、前沿技术研发环节。此时海淀区作为研发重镇,一方面科研院所高度聚集;另一方面,海淀西北的山后地区仍然拥有丰富的可用于发展的物理空间。科技创新中心未来的增量在就在“研发”,而研发的支点,就在海淀西北的山后方向。目前海淀西北的开发已有基本雏形,比如永丰科技园(见图5),其设有能源、生物医药、电子信息技术等领域的研发中心、孵化中心、转移中心,几乎没有制造环节。同时海淀区西北部作为北京“城市风道”西北方向的起点、囊括了北京城市绿化隔离带,其优美的自然环境和密布的研发中心,使其宛如正在起步的“北京硅谷”。良好的居住环境,大量高技术企业研发部门的聚集,悄然改变着这里的人群结构,当研发转化为市场经营后,带来的消费能力和资源动员能力的提升,会迎来区域总体价值的“拐点”吗?

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  图5 北京市海淀区空间结构规划图

  六、结语

  建立战略留白资源储备库可以为北京这样的超大城市可持续发展提供土地资源保障,提升国土空间规划对需求变化的适应与调整能力,虽然北京短期内面临着由“规划留白”向“实地留白”过渡的困难,但未来可观的土地资源储备将为北京带来持续的生态、产业红利。同时北京的规划工作在全国具有代表性、指向性,北京市在弹性规划上的实践也将推进全国范围内弹性规划实践的发展。

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