连云港:“官助民办”工业园解体 谁该为园区违建买单?

樊永锋2021-06-04 11:04:48来源:中房报

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  因连云港新浦工业园土地合同涉嫌诈骗的遗留问题,地方政府、入园招商企业、民营园区运营单位三方土地合同司法纠纷至今未能解局。5月末,政府部门启动园区拆违,该事件再掀波澜。

  4月16日,中国房地产报记者以《民营企业私设管委会买卖土地连云港新浦工业园卷入合同骗局》为题对连云港市新浦工业园开发过程予以报道:16年间,一家民营企业跟政府、国营岗埠农场签订农地开发协议,合作开发建设工业园区、并由政府批准设立管委会,对外招商引资,数十家企业缴纳巨额土地款后无法办理土地使用证,引发舆论反响。

  报道刊发后,江苏省自然资源厅、连云港市自然资源和规划局启动调查,对园区内入园企业未获得完整土地手续的已圈建厂房围挡等进行拆除复垦,引发入园企业抗议。

  多位受访入园招商企业负责人表示,江苏玖信投资有限公司(以下简称“玖信投资”)作为开发运营主体,在政府政策批准的条件下设立管委会,并与招商企业签署土地使用协议,有相应法律效力,应继续履约,协助完善土地审批。

  现连云港新浦工业区管委会相关负责人则认为,玖信投资仅具有招商引资职能,不具备主体资格,擅自买卖国有土地属于违法行为,合同无效。

  玖信投资负责人刘红玖认为,政府以合作协议约定,确认玖信投资开发运营新浦工业园主体资格,赋予其开发区管委会职责,开发过程中虽有先开发后补办手续的遗留问题,但目前在玖信投资被清退的背景下,三方应酌情协商、形成解决方案,政府应协助入园企业完善相关审批手续,而不是一拆了之,让问题复杂化。

  原新浦工业园,曾作为连云港市“官助民办”的园区典范,发展迅猛,在经过5年多高速发展后,历经行政区划调整、地方政府领导班子换届、国家土地政策调整,让这个原本欲比肩苏州新加坡工业园区的民营工业园区命运急转直下,民营资本黯然退场,地方政府接管后僵局难破。

  33家招商引资企业陷入违建风波

  自2006年起,约33家招商引资企业,与江苏连云港新浦工业园管理委员会签订了《土地使用权出让协议》约定,原新浦工业园管理委员会负责为入园企业办理土地证。

  多位受访企业负责人表示,新浦工业园管委会大楼内政府功能办公室一应俱全,让多数企业认为管委会是政府机构,笃信缴纳了土地款后管委会一定能办好用地手续。岂料到2017年,部分企业陆续接到原连云港市国土资源局下发的《行政处罚决定书》,没收非法占地的建筑物和其他附属设施并罚款,企业需要补缴土地出让款、补办土地手续。

  近期,部分入园企业未经审批的地上建筑被列入违建被拆除,将入园企业负责人的担忧变成现实,引发对地方政府推卸行为责任的不解和质疑。

  “我进入新浦工业园投资,看重的是新浦工业园有政府信誉背书,而不是刘红玖个人,我公司和连云港新浦工业园管委会签署土地转让协议时,看到了新浦区人民政府、新浦经济开发区管委会和玖信投资有限公司签订的多份协议和多份政府红头文件,现在政府却说我们都是违法建设,2014年回填建围墙到今天7年之间都没有违法,如今为什么就变成违法?”连云港市大学士食品有限公司负责人陈某清无法释怀政府前后不一的态度。

  “江苏玖信投资有限公司注册于2006年3月14日,至今已经是15年了,在这15年期间该公司一直在新浦工业区投资水、电、路、管网等基础设施建设,兴建厂房及招商引资,该公司转让土地的行为地方政府有关部门难道不知情吗?没有地方政府给了他(新浦工业园区)这么大的一块招牌能骗取投资者的信任,没有新浦区人民政府和连云港新浦工业园2011年12月5日签订的土地协议书,和2013年新浦经济开发区管委会与玖信投资签订的项目合作协议书等红头文件,玖信投资敢私自买卖土地吗?造成今天这局面难道历届地方政府就没有责任吗?不能因为地方政府的决策失误让老百姓来买单。”他质疑道。

  连云港银春建筑工程有限公司亦有同样的境遇。

  据该公司负责人方某銮追述称,2012年,公司欲建设公司办公场所,对新浦工业园进行了考察。彼时的新浦工业园管委会主任刘红玖展示了和原新浦区人民政府签署的开发合同以及任命文件,“我要买的那块地是新浦区人民政府的农转用规划红线图红头文件,新政函[2011]17号,序号5、祖平路东、顾庄南、S323省道北地块。”

  “我是当地的人,刘红玖任新浦工业园管委会主任,是由新浦区人民政府任命的,而不是他自封的。”她补充道。

  据她回忆,当时除了亲自查阅相关协议和政策文件外,新浦工业园组织企业家交流、剪彩等活动,频频成为当地媒体关注的焦点,此间,不时有省市区领导视察的报道,“让我确信投资新浦工业园不会有问题”。

  2016年8月份,连云港银春建筑工程有限公司与(原)新浦工业园(玖信投资)签订了土地转让协议,支付土地转让费150万元,购置了位于新浦工业园西区的约20亩工业用地。同年8月份,平整了地块、拉建了厂房围墙,共计投入200多万元。

  2017年,连云港银春建筑工程有限公司开始建设厂房时,接到了新浦工业区管委会暂停一切建设的通知,“为了避免十多年的努力付之东流,等待完善手续,谁知今日却等来了被拆除的命运。”她说。

  “2016年回填建围墙至今,5年之间现新浦工业园管委会都没说违法违建,都说要协助企业完善手续,如今为什么就变成违法违建,把我厂房围墙强拆了?难道政府现在接管新浦工业园是不是由玖信投资建设开发加上的原新浦工业园?如果是,就请延续我们和原新浦工业园的合同,履行原新浦工业园对我们几十家入园企业的的协议约定,即使入园企业违法也是在地方政府默许下的违法,地方政府理应承担相关责任。不能因为地方政府的决策失误,强拆我们厂房,让我们投资人来买单。”她补充道。

  现新浦工业园管委会办公室相关负责人表示,“目前省市调查组还在对相关违法情况进行清理整顿,后期将通过官方渠道公布清查结果。”

  刘红玖的自白

  刘红玖,玖信投资负责人,彼时以民营资本投资开发新浦工业园,而今黯然出局,身后纷争不断。

  “新浦工业园里的确存在土地违法违规,这是当时政策环境下的特殊操作,通行做法是‘先建设后补办手续’,后政府协助下手续都予以补办。现在要求我们退出了,中间我单位代表政府签订的招商企业遗留土地问题,到现在也没有三家坐下来谈的机会。”刘红玖认为地方政府前恭后倨的态度把其逼入绝境。

  他回顾了新浦工业园创立初期的意气风发,到最后黯然退场的历程。

  2005年底,为参与连云港的经济大开发,玖信公司同东海县人民政府合作在岗埠农场共建了“江苏东海·苏北工业新经济创业基地”(以下简称创业基地),由玖信投资有限公司负责在岗埠农场投资兴建创业基地,自主投资资金完成规划,完成“三通一平”等基础设施建设通过招商引资的方式,吸引符合东海县产业布局要求的企业进区入驻,建成现代化的工业园区。

  2005年9月28日,东海县人民政府、上海玖信投资股份有限公司,《关于联合开发江苏东海▪苏北工业新经济创业基地协议》约定,选择岗埠农场,规划占地3000亩,住宅商业600亩,工业用地2400亩;按照政府搭台,企业运作的方式,合作企业自负盈亏;政府负责农场土地合作开发协议,企业负责基础设施建设,招商引资;同时对运营企业予以土地及税收优惠。

  同年12月,东海县人民政府与江苏省农垦集团签订《供地意向协议书》,规划岗埠农场场部以东、市县路以北3000亩土地建设创业基地。2008年8月,东海县人民政府与江苏农垦集团公司签订《农场国有土地使用协议书》,进一步明确土地使用方式、土地补偿、人员安置、土地扶持等政策。

  2006年3月28日,东海县政府《会议纪要》第九期同意江苏玖信投资有限公司增设园区管委会;2007年7月26日,经东海县人民政府批准成立“东海岗埠新经济集中区”;2008年12月,东海县人民政府发布《关于东海县岗埠新经济集中区更名为东海新经济工业园的批复》东政复〔2008〕21号);2009年7月23日,新浦区人民政府下发《区政府关于东海新经济工业园名称变更及加强园区治安环境管理的批复》新政发〔2009〕56号,明确园区划归连云港市区管理,同时经新浦区人民政府批准更名为“连云港新浦工业园”。

  2010年7月29日《市长办公会议纪要》第24号,连云港市常务副市长在关于区划调整中明确了新浦工业园的地位。2011年3月8日中共新浦区委(2011)1号会议纪要中,明确新浦工业园作为新浦经济技术开发区重要组成部分,统一规划建设管理;2011年7月21日新浦区人民政府《新政发(2011)48号》文件明确给予新浦工业园享受与新浦经济技术开发区同等优惠政策,土地净收益返还政策和税收返还,用于园区建设。

  虽然历经行政区划调整,但是历届政府频出政策助力,刘红玖运营的新浦工业园也完成了园区基础设施建设,玖信投资自筹资金近2亿元进行了区内基础设施建设及项目建设,建成道路管网、建成通用厂房十多万平方米,配套新建了供电、供水、通讯等基础设施。

  在此期间,玖信投资为完成招商引资任务,允诺招商企业先建设后补办手续的发展模式,也为今日的纠纷埋下了隐患。

  2014年初,新浦区与海州区合并,新浦工业园划归海州区政府统一管理后,时任海州区政府领导层对民营企业继续运营园区的路径不再抱有热情,开始推动玖信投资退出。

  同年,新浦经济技术开发区管委会为解决新浦工业园运营方玖信投资退出问题,提出《关于新浦工业园有关问题报告》,因新浦经济技术开发区西扩占用新浦工业园建设用地指标约2000亩,提请区政府通过置换滨河新城或者浦南城乡统筹部分土地给新浦工业园发展,原入园企业纳入新浦开发区统一管理,享受相关优惠政策。未获区政府回应。

  2020年4月29日,连云港新浦经济技术开发区管委会与玖信投资签订《资产收购框架协议》,包括已取得土地使用证、房屋产权的固定资产;未取得建设规划许可证的建筑物及附属设施;公共基础设施及配套工程;政府部门明确要求不得建设的建筑物及其他设施,并约定了依据评估报告、征收工作规定、玖信公司投资的大量基础设施按照投资金额的60%价格回购。

  “我公司运营期间,还有300多亩园区用地指标,完全能满足入园企业的用地需求,时至今日,政府迟迟未予落实。”

  “我跟政府提出过多种解决方案,我招商引资入园的30多家企业,应与政府、我们公司进行交接;凡是企业符合园区政策、合法合规签订的开发建设协议,应该把手续办了。我代表政府签订的企业,到今天也没有等到三方坐下来谈的机会,刚开始地方政府压着企业不让动工,后期绕过我公司与入园企业直接对接;我的第三个诉求是,把我单位这些年的投入返还,道路管网等基础设施投入5000多万元,7万多平方米厂房投入的7000多万元土地一级开发费用等,合计约1.3亿元,返还后我马上退出。”但时至今日,“退出方案未获得连云港市及海州区人民政府的回应。”

  目前,海州区政府委托新浦经济技术开发区管委会接管新浦工业园的运营,遗留问题解决进展缓慢。

  对此,刘红玖表示:“我当时为了园区的发展殚精竭虑的去开展招商工作,不能因为现任政府个别领导对情况的不了解,就全盘否定玖信公司在过往园区开发中做的贡献。对于玖信公司与招商企业的土地合同纠纷,政府应该去认真面对,从根源上去解决矛盾,而不是小问题发酵为大矛盾。”

  政府回应:入园企业土地违规将分类处理

  针对33家入园企业土地审批问题,新浦工业园管委会办公室相关负责人表示,省市调查组已介入调查,结果将在官方渠道公布,入园企业土地违规问题将依法依规分类处理。

  据该负责人介绍,2005年,玖信投资与东海县人民政府签订合作协议,约定其负责园区运营和招商引资,所有入园企业要符合产业政策,开发建设要符合政策法规。

  该负责人表示,后因新浦工业园违反协议约定,并与海州经济技术开发区新浦工业园重名,容易产生混淆,经海州区委、区政府研究决定,在2017年取消玖信投资运营的新浦工业园名称,并入海州区新浦工业园统一运营管理。对于招商引资入园企业土地纠纷问题,部分企业通过司法途径提起诉讼,由辖区法院依法依规做出判决。“正在研究后续处置方案,待省市自规部门调查结果出来后,进行分类处理。”

  至此,玖信投资倾力打造的新浦工业园终成南柯一梦,遗留下的却是无尽的土地纠纷、难解的政商纠葛。

  连云港民营新浦工业园解体的案例值得反思。作为“官助民办”产业园区的运营者忽视法律法规,不为政策风险做预案,寄望现任地方政府“尊重历史”解决问题,结果只能是延后问题的大暴发。

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