如何精准识别大城市新市民、青年人的住房需求特征，有效增加保障性租赁住房供给，也是未来住房供给的重要议题之一。

  文 /黄卉 贝壳研究院研究专家

  保障性租赁住房是我国住房保障体系的重要组成部分，发展保障性租赁住房是解决大城市新市民、青年人等住房困难问题的有效途径。目前我国的城镇化进程仍处于快速发展阶段，据预测，到2035年我国城镇化率将达到75%左右，还有近2亿农业转移人口进城，租赁需求规模增长；同时，我国租赁住房市场发展滞后，机构化租赁占比不足5%。住房问题关系民生福祉，“十四五”期间，保障性租赁住房建设供应成为住房保障体系建设的发力点，如何精准识别大城市新市民、青年人的住房需求特征、有效增加保障性租赁住房供给，也是未来住房供给的重要议题之一。

  （一）保障性租赁住房成为住房保障体系的发力点

  从租赁住房体系的构成来看，目前国内已经形成了以公租房、保障性租赁住房和市场化租赁住房为主体的租赁住房体系，保障性租赁住房在政府主导角色的强弱、供应对象范围、租金高低水平等方面，介于公租房和市场化租赁住房之间，发展布局在人口净流入的大城市。为推进保障性租赁住房，2021年3月，李克强总理在作《政府工作报告》时强调，解决好大城市住房突出问题，通过增加土地供应、安排专项资金、集中建设等办法，切实增加保障性租赁住房和共有产权住房供给，降低租赁住房税费负担，尽最大努力帮助新市民、青年人等缓解住房困难。2021年6月24日，国务院办公厅发布了《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发[2021] 22号），要求加快发展保障性租赁住房，更好地保障困难群体的基本需求，要落实城市政府主体责任，鼓励市场力量参与，加强金融支持，增加租金低于市场水平的小户型保障性租赁住房供给。国办22号文明确从土地、财政、金融、税收支持以及优化行政审批等五大方面全方位支持保障性租赁住房的发展，起到了政策破局的功效。一是降低土地成本。利用集体经营建设用地和产业园区配套用地建设，土地成本较低；利用企事业单位自有闲置土地和非居住存量房屋建设，无需补交土地价款；利用新供应国有建设用地建设，可将租赁价格作为土地出让的前置条件，允许出让价款分期收取，减少土地成本支出。二是提升存量利用效率。利用存量推动和建设，可以切实降低土地成本，促进职住平衡。三是简化审批改建流程。明确 “非改居”项目可由市县政府组织联合审查建设方案，出具保障性租赁住房的项目认定书后，由相关部门办理立项、用地、规划、施工、消防等手续，纳入工程质量安全监管，解决了“出生证”的问题。四是降低税费负担。一方面扩大了税收优惠政策的适用城市、适用房屋和税种，另一方面解决了税收优惠政策无法落实的难题。“非改居”项目获得项目认定书之后，即可按照适用税收优惠政策执行。五是加大租赁金融支持力度。支持银行业金融机构以市场化方式向保障性租赁住房自持主体提供长期贷款。发改委出台政策将保障性租赁住房纳入到租赁REITs试点范围内，住房租赁企业发展融资环境进一步优化。

  在国办22号文的推动下，从2021年7月开始，已有超过30个省份出台了关于保障性租赁住房的政策或征求意见稿。从这些政策来看，各地以盘活存量为主，提供土地、金融、财税等各类政策优惠，通过项目认定的方式赋予保障性租赁住房合法身份。厦门、杭州、合肥、上海等城市明确推动保租房REITs，租赁企业将会迎来租赁项目融资、运营方面的突破。各地陆续规划保障性租赁住房供给计划，北京2021年第三批次供地开始配建保障性租赁住房，上海、广州、深圳计划“十四五”时期新增的保障性租赁住房分别为47万套（间）、60万套（间）、40万套（间），均占新增住房供应总量的45%左右。合肥市“十四五”期间计划筹集保障性租赁住房15万套（间），占新增住房供应总量的30%以上。预计2022年我国将供应240万套（间）左右的保障性租赁住房，预计拉动投资3000亿元左右[测算逻辑：按照单套70平方米、每平方米投资2000元计算。

  （二）各地实践保障性租赁住房供给的主要难点

  当前各地在密集推动保障性租赁住房建设，已经取得了初步成效。依据官方数据，2021年40个城市共新筹集保障性租赁住房94.2万套，超额完成93.6万套的筹集计划。但在实践过程中仍然存在着房源筹集难、机构运营能力不足等难点需要逐步突破。

  1、房源筹集难

  增量的住房建设数量较少，存量改造成本偏高。集体土地租赁住房的用地资源大多分布在城市较为外环的区域，与住房租赁需求空间分布上重叠度较低。存量改建中“非改租”面临选址难、改造成本高和资金渠道问题，同时，不少适合改为租赁住房的建筑产权不清晰，难以办理合法合规的项目改建审批手续。

  2.尚未确立保障性租赁住房租金的调控机制

  保障性租赁住房的租金低于同地段同品质市场租赁住房租金，保障性租赁住房租金涨幅及价格的设定需要统筹考虑运营机构的成本、租客的可支付能力以及配套支持政策力度。目前对于租金价格的确定方式尚未形成。在已出台落实文件的部分城市，保障性租赁住房租金标准为市场租金的90%。从国际上来看，保障性租赁住房的租金制定原则是基于收入水平，一般参考人均可支配收入而不是市场租金水平。如果按照市场租金90%这一标准，保障性租赁住房的保障功能比较弱，无法吸引新市民和青年人。同时，如果租金标准过低，又会影响市场主体参与保障性租赁住房开发建设及运营管理的积极性。如何既满足保障性租赁住房的社会保障属性，同时又能在市场条件下实现可盈利的良性循环发展，还需要进一步确定。

  3.专业化的租赁机构数量不足

  建设、租赁和运营管理保障性租赁住房是一项长期工作，需要专业机构参与。目前，在住房租赁领域专业化的租赁机构较少，在相关建设和管理方面缺乏经验和品牌。轻资产住房租赁企业在资本助力下虽然得到快速生长，但没有进入规模效益带来的盈利阶段；中资产住房租赁企业因难以取得优质物业或者改建成本过高而难以盈利；重资产住房租赁企业因租金回报率过低而无法盈利，加之受到疫情冲击，住房租赁企业抗风险能力整体较弱，还未走上专业化、规模化、健康可持续运营管理的轨道。

  （三）增加保障性租赁住房有效供给的建议

  增加保障性租赁住房的有效供给，需要打通市场、企业、融资的闭环。在政策的引导下，积极调动市场化力量参与建设，以存量盘活为主，新建为辅，加快培育专业化的租赁机构，提升运营能力，并建立合理的租金和调控管理机制，为保障性租赁住房的发展扫清障碍， 为更多大城市的新市民、青年人提供多元化的租赁住房。 

  1.房源筹集上以存量为主，新建为辅

  当前我国大城市人口总量增速放缓、城市化率逐步会达到高峰，同时住房存量水平较高，套户比超过1，表明我国住房保障主要不是住房数量不足的问题，而是结构不合理，应更多依靠存量资源。城市存量闲置房地产资源高质量再利用，有利于推动城市开发建设方式从粗放型外延式发展转向集约型内涵式发展。一是加大“非改租”项目支持力度。加大对申请“非改居”企业和项目的债权类融资支持，包括发放长期低息的专项银行贷款以及公司信用债。二是建议在位置便利的区位新建集中式小户型住房。引导乡镇、村集体经济组织通过市场公开选择建设主体，开放各区横向协调机制，鼓励集租房建设指标置换。鼓励商业银行等金融机构为符合条件的集体土地租赁住房项目提供专项贷款，推动集体土地租赁住房项目的资产证券化融资，加快推动保障性租赁住房REITs落地，引导保险资金和公积金有序进入。

  2.形成合理的租金评价标准及动态调整机制

  一是对“新市民、青年人”群体进行明确界定，建议保障性租赁住房与公租房、人才房形成错位，尽量向非户籍人口、新就业人口和从事邮政、快递、环卫、公交等基本公共服务人口倾斜。二是在“发展保障性租赁住房试点城市”中，以城市人均可支配收入作为基础，同时参考周边住房的市场租金水平，制定相应的租金标准，制定保障性租赁住房租金标准指导意见。

  同时，保障性租赁住房的租金与市场租金差距不宜过大。一方面，保障性租赁住房租金与市场租金差距过大容易产生政策套利，也容易产生租客入住后退租困难等问题；另一方面，如租金价格长期低于市场租金，企业很容易亏损，不得不退出市场，不利于政策长期运行。建立保障性租赁住房动态调整机制，考虑企业定价与行政监管成本，建议每半年给予企业一次动态调整租金基准的窗口期。

  3.加快培育专业化规模化的建设、租赁和运营管理机构

  把企业参与保障性租赁住房建设情况作为参与土地拍卖、城市更新的前置条件，引导大型房地产企业积极投资建设保障性租赁住房。组建以主管部门、行业领军企业、行业专家等构成的保障性租赁住房交易平台指导委员会，开展行业指导、规范等工作。鼓励所有权和运营管理权分离，支持具备较好运营管理水平的专业机构服务保障性租赁住房。定期对保障性租赁住房运营管理机构进行第三方测评，督促其提高服务质量。