以城镇老旧小区改造 推进城市更新和发展方式转型——专访中国城市规划设计研究院城市更新研究所副所长范嗣斌

张忠山2020-09-22 16:09:05来源:中国建设新闻网

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  城镇老旧小区改造是重大民生工程和发展工程,对满足人民群众美好生活需要、推动惠民生扩内需、推进城市更新和开发建设方式转型、促进经济高质量发展具有十分重要的意义。国务院办公厅印发《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》以来,全国各地城镇老旧小区改造工作持续推进。为了更好地认识和理解城镇老旧小区改造工作,本报专访了中国城市规划设计研究院城市更新研究所副所长、教授级高级规划师,住房和城乡建设部科学技术委员会社区建设专业委员会秘书长范嗣斌。

  中国建设报:城镇老旧小区改造是惠民生扩内需的重要举措,是重大民生工程和发展工程。你认为应该如何从“国内大循环”视角理解城市更新和城镇老旧小区改造?

  范嗣斌:从投入方式来看,以前的城镇老旧小区改造更多依靠政府保障和政府投入,改造内容相对简单,主要体现民生工程性质。社会发展到一定阶段以后,人民群众对美好生活的期望更高了,城镇老旧小区改造的要求也会更高。原来一些城市的老旧小区改造只涉及市政管网、节能保温、建筑修缮等一些基本内容,而现在对空间环境、公共服务设施配套、居住社区的完整性、小区管理等方面的要求越来越高。这些内容需要政府、居民、社会资本共同投入,在改善民生的同时,还可以带动投资、拉动内需。所以我认为,城镇老旧小区改造不仅是民生工程,其在惠及民生的同时,还能产生一定的外部效应,有利于推动城市品质提升和城市转型发展。

  与此同时,从社会治理角度来看,老旧小区改造离不开社区。社区是城市治理的基本单元,老旧小区改造中提倡的“共建共治共享”与“共同缔造”等理念与城市治理水平息息相关。因此,老旧小区改造过程其实也是城市治理能力提升的过程。例如在疫情防控期间,组织能力强、治理水平较好的社区,疫情防控工作开展得较为顺利,反之则会遇到较多困难。这引发了人们对于社区治理问题的关注和思考。

  我认为,要从多个层次来理解老旧小区改造。老旧小区改造既是民生工程,也是发展工程,更是基层治理水平提升、治理体系现代化建设的重要工程。

  从发展角度看,目前城市建设正逐步从增量扩张向存量优化转变,很多城市市政基础设施、基层公共服务设施缺口较多,需要补齐短板并进一步提升城市品质,这方面会有大量的投资和需求。因此,可以说城市更新是“国内大循环”的重要战略支撑之一,而城镇老旧小区改造是城市更新的一种典型类型,而且是其中覆盖面、涉及面均较广的类型。

  城镇老旧小区改造可以看作是城市更新的一个“切口”。随着各种有效投资的增长,有望通过城市更新或城镇老旧小区改造为城市带来综合经济效益和社会效益。

  中国建设报:从棚户区改造到城镇老旧小区改造,体现了怎样的发展逻辑?在这个转变过程中,你认为以房企为代表的社会资本应如何从增量思维转变为存量思维?

  范嗣斌:棚户区改造针对的是特定时期内建成的质量较差、存在安全隐患的住宅建筑,改造方式主要是拆除重建,有效改善群众的居住条件。

  城镇老旧小区改造,主要是指城市或县城内建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区。这些小区依照现在标准来看比较老旧,不能满足当前需要,但其房屋主体结构还是安全可利用的。

  城镇老旧小区改造前需要开展评估工作,能改即改、需拆即拆,要确定哪些小区属于城镇老旧小区改造范畴,可以按照安全绿色、节能环保等要求加以改造。

  对于能够继续改造利用的建筑或小区来说,拆除重建是一种浪费,而且会瓦解原来的社区结构。所以对不用拆除重建的城镇老旧小区,要尽量通过改造来提升其品质。但对于确实无法继续改造利用的建筑,就需要拆除重建或者置换空间。

  国内城镇老旧小区的状况地域差异较大,同一个城市同一个片区内也存在不同情况,所以在进行改造时,要因地制宜、因区施策,根据具体情况采取具体的方式。

  从棚户区改造到城镇老旧小区改造,前者通过拆除重建满足人民群众最基本的“住”的需要;后者则体现了人民群众对人居环境和生活品质的更高要求。两者虽然都有政府的主导和投入,但相比于棚户区改造的大拆大建,城镇老旧小区改造相对动作更精细,也更有利于社会结构的稳定。

  棚户区改造鼓励市场化力量参与。城镇老旧小区改造最初以政府投入为主,现在也鼓励和强调市场化运作和市场资本参与。

  对以房企为代表的社会资本来说,要更快适应从增量思维到存量思维的转变。城镇老旧小区改造不是相对简单粗放的大拆大建,而是需要精准举措、长期经营与维护,不可能在短时间收回成本并实现盈利。所以企业需要思考长期持续的经营模式,而不是短期“一锤子买卖”的开发模式。这就要求企业有更多精细化的设计和长线运营的谋划。这是城市逐步从增量走向存量、发展方式转型的必然要求。

  当然,在城市转型过程中,政府也要思考相应的政策机制,为企业在存量时代的长期运营提供更好的制度保障和政策环境。

  中国建设报:城镇老旧小区改造涉及居住空间更新和配套设施建设完善等方面,你认为城镇老旧小区改造应该如何处理好住区与住区之间、住区与周边公共空间之间的关系?

  范嗣斌:城镇老旧小区是城市空间的一种类型,应该满足居住人群的各方面需求。例如一些小区老人较多,改造过程中就要着重考虑在小区环境或设施中进行适老化改造。此外还可能涉及托育助餐、家政保洁、便民市场、便利店等多种业态。但在实际改造过程中,在有限的空间中完善设施、导入业态并不容易。

  经过调研发现,不少城市尤其是一些县级市里,存在小区规模较小甚至是独栋住宅楼的情况,这就要求在改造中运用城市更新与街区更新思维。比如将多个小区联合,共享一些空间资源,或者结合周边街区充分挖掘存量空间资源,就近为这些居民提供托幼、养老、商业等服务。

  城镇老旧小区不是独立封闭的空间范畴,不能与城市割裂开,应该从城市更新的视角来统筹考虑。也就是说,住区和住区、住区和周边公共空间之间,可以在条件允许情况下实现资源与设施配套共享。

  今年8月,住房和城乡建设部、教育部等13部门联合印发《关于开展城市居住社区建设补短板行动的意见》,提出大力建设完整居住社区,就是为了解决居住社区存在的规模不合理、设施不完善、公共活动空间不足、物业管理覆盖面不高、管理机制不健全等突出问题和短板。我认为,完整居住社区并非指单个小区设施服务功能的完整,而是指可以通过组合等方式来充分挖掘、整合存量资源与有潜力的空间,从而使得每个小区都可以享有完整的配套设施服务。

  事实上,利用城市更新、街区更新、资源共享思维改造城镇老旧小区、打造完整居住社区,有利于引入社会资本。分散资源不好利用,但如果把分散资源进行打包提供整体服务,形成服务片区,企业就容易形成规模效益,更利于经营,这样就扩大了更新空间范围,充分挖掘并盘活了存量资源。

  总体来说,完整居住社区是城镇老旧小区改造的目标之一,城镇老旧小区改造是具体操作手段,改造的最终目的应该是让城镇老旧小区中的居民都能享受到完善的设施和服务。

  中国建设报:城镇老旧小区改造是在原有规划和建筑基础上进行更新和改造,你认为可能会面临哪些难点和问题?在城镇老旧小区改造过程中如何让规划发挥最大效用?

  范嗣斌:第一是标准规范的适用性问题。我国现行相关标准规范一般是针对新建建筑,遵照现行标准规范,抗震、防灾、日照距离等相关要求与现状相比都有所提高。在这种情况下,以新规范去对标老建筑,就会出现许多不适应的问题。城市进入存量时代,相关技术部门应针对新老建筑研究不同标准,针对老旧建筑改造所涉及方面,鼓励出台行业标准与地方标准,以适应新形势的需求。

  第二是土地管理的问题。城镇老旧小区改造涉及部分存量资源再利用时,问题瓶颈较多,如涉及到存量用地面积增加或性质改变时,相关程序繁琐复杂。针对这些问题,应鼓励各地因地制宜,根据自身情况进行有益探索,通过地方性规定与办法,在保障公共利益的前提下,用一些灵活的手段加以解决。各地在处理相关问题时,既要合法,也要合情合理。

  第三是政策机制方面的问题。城镇老旧小区改造初期,是以政府投入为主,有时遇到一些问题瓶颈也可以打破常规、特事特办。但从长远角度来看,城镇老旧小区改造不能仅仅成为一个示范、一个仅供参观的“盆景”,也要考虑充分调动市场的积极性。为此,要出台更好的政策机制支持城镇老旧小区改造,让社会资本找准营收模式,否则,城镇老旧小区改造对于社会资金很难具备吸引力。例如,通过为有意参与城镇老旧小区改造的企业提供特许经营、财税贷款优惠等政策支持,对社会资本形成引流,让城镇老旧小区改造形成良性可持续模式。

  第四是人员组织协调问题。城镇老旧小区改造牵涉人员广,群众意见不好统一。如何做好组织工作,考验基层治理水平。在很多地方的城镇老旧小区改造经验中,形成了党建引领基层社会治理的新格局,通过党建引领把形形色色的人拧成一股绳,提高了工作效率,也为将来长效治理打下了良好基础。这些有关社会治理方面的经验都是值得借鉴的。

  城镇老旧小区改造过程中,如何让规划发挥重要作用?规划主要发挥统筹、协调作用。通过规划,为政府、社区、居民以及市场参与方搭建一个平台,协调各方诉求,平衡各方利益,共同推进城镇老旧小区改造工作。

  需要指出的是,城镇老旧小区改造过程中,对规划进行修改的情况必须慎重,需要具体讨论,一事一议,避免出现有损公共利益或利益分配不均的情况。

  中国建设报:构建商业模式是吸引社会资本参与城镇老旧小区改造的重要前提,你对社会资本参与城镇老旧小区改造尤其是企业构建商业模式有哪些建议?

  范嗣斌:对参与城镇老旧小区改造的企业来说,现在的商业模式与之前不同。进入存量时代,谁转型较早、较好,谁的机会就较多。

  城市从增量扩张向存量更新转变,商业模式也应从过去的开发模式向运营模式转变。不少企业习惯了在新城新区“白纸上画蓝图”,而今后企业面对的是更复杂的场地现状,技术、思路、模式等方面都与之前不同。城镇老旧小区改造是城市更新的一个部分、一种类型。房企参与城镇老旧小区改造时,思维要有所改变,要通过提供定制化服务、做好持有型资本运营来构建新的盈利模式。

  在改造方式与内容方面,企业应思考如何努力挖掘、有效激活并利用小区或街区的存量资源。以北京市劲松社区改造为例,愿景集团对旧车棚、老旧锅炉房等老旧建筑与一些存量空间就进行充分挖掘,通过改造再利用,切实改善了小区环境,完善了设施,提升了居民的幸福感。

  值得挖掘的资源不仅包括空间上的,还包括一些有待补缺的服务短板。比如建立更高效的快递服务体系、提供更优质的物业服务等,只有把更多板块纳入商业运行机制,深度参与和打造相关产业闭环,才能探索更好的商业模式。

  中国建设报:城市更新与城镇老旧小区改造是一个动态过程,你对建立城市更新与城镇老旧小区改造长效机制有哪些建议?

  范嗣斌:城市一直都在发展变化,更新不会停止。住宅建筑年龄不断增长,城镇老旧小区改造的需求一直会存在。城市更新与城镇老旧小区改造将是一个长期、持续动态的过程,要适应这种形势,就要形成一套长效机制,将机构设立、政策法规、标准规范等逐渐固定化、长效化。

  我国东南沿海地区在城市更新方面步伐较快,从他们的探索实践中可以发现,长效机制建立涉及到相关机构的设立、法律法规的制定、标准规范的修改、政策机制的支持、基层治理的提升等方方面面。一整套体系建立完善后,做起事情来才能更加顺畅。

  而对于城镇老旧小区改造来说,当前非常重要的一点是统筹协调。由于城镇老旧小区改造牵涉部门较多,各地在具体操作时可能遇到各种难题。

  例如电力、通信等方面由专营公司负责,管辖权不属于地方。在城镇老旧小区改造过程中,就容易出现协调推进难、重复施工扰民等问题,需要有效畅通的统筹协调机制。北京市就推出了“街道吹哨、部门报到”机制。

  城镇老旧小区改造长效机制的建立,还牵涉到基层社区治理问题,需要推动构建“纵向到底、横向到边、共建共治共享”的社区治理体系。只有建立长期运营维护思维,在建设改造的同时重维护、重运营,才能将城镇老旧小区改造长期持续推动下去。

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