老旧小区旧改迎来了新的历史发展机遇期。

  2020年7月20日，《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》(下称意见)正式下发，这是自2017年老旧小区在全国15个城市试点、2019年在全国全面推动以来，顶层设计的一份落地指导意见，是面向“十四五”时期老旧小区改造的路线图。

  《意见》包括总体要求，明确城镇老旧小区改造任务，建立健全组织实施机制，建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担机制，完善配套政策，强化组织保障6个部分22条，为进一步全面推进城镇老旧小区改造工作提供了基本遵循。

  老旧小区改造作为一项重要的民生工程，关系造福人民群众、满足人民群众对美好生活的需要，也是有效扩大内需，做好“六稳”工作，落实“六保”任务的重要发展工程。如何能让各方积极参与进来，如何能有效推动旧改目标完成，如何创新投融资机制，以及能够让居民、政府、企业及相关参与方共同满意，考验老旧小区改造成功与否。

  现实与矛盾

  老旧小区如何界定?《意见》给出了明确的答案，是指城市或县城(城关镇)建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区(含单栋住宅楼)。各地要结合实际，合理界定本地区改造对象范围，重点改造2000年底前建成的老旧小区。

  住房和城乡建设部副部长黄艳在2020年7月21日国务院政策例行吹风会上透露，目前我国待改造城镇老旧小区达22万个，涉及的居民近3900万户，居民人数上亿人。

  贝壳楼盘字典数据统计，老旧小区数量最多的三个城市为上海、成都、北京。从老旧小区的比例来看，老旧小区的数量占总体存量比重最高的三个城市为上海、济南、北京，20年以上老旧小区占比分别为61%、49%、47%。无疑上海、北京超级城市的存量改造需求最强，广州、济南、太原、石家庄这些省会城市亦面临较大的比例。

  《意见》明确老旧小区改造的目标，2020年新开工改造城镇老旧小区3.9万个，涉及居民近700万户;到2022年，基本形成城镇老旧小区改造制度框架、政策体系和工作机制;到“十四五”期末，结合各地实际，力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。

  此次老旧小区改造重点针对居民三类不同层次的需求，包含基础设施改造和生活改善的升级改造，以及提高居住品质的服务类改造，三类改造全方位提升老旧小区居民的幸福感和获得感。

  老旧小区改造重点内容

  基础类。为满足居民安全需要和基本生活需求的内容，主要是市政配套基础设施改造提升以及小区内建筑物屋面、外墙、楼梯等公共部位维修等。其中，改造提升市政配套基础设施包括改造提升小区内部及与小区联系的供水、排水、供电、弱电、道路、供气、供热、消防、安防、生活垃圾分类、移动通信等基础设施，以及光纤入户、架空线规整(入地)等。

  完善类。为满足居民生活便利需要和改善型生活需求的内容，主要是环境及配套设施改造建设、小区内建筑节能改造、有条件的楼栋加装电梯等。其中，改造建设环境及配套设施包括拆除违法建设，整治小区及周边绿化、照明等环境，改造或建设小区及周边适老设施、无障碍设施、停车库(场)、电动自行车及汽车充电设施、智能快件箱、智能信包箱、文化休闲设施、体育健身设施、物业用房等配套设施。

  提升类。为丰富社区服务供给、提升居民生活品质、立足小区及周边实际条件积极推进的内容，主要是公共服务设施配套建设及其智慧化改造，包括改造或建设小区及周边的社区综合服务设施、卫生服务站等公共卫生设施、幼儿园等教育设施、周界防护等智能感知设施，以及养老、托育、助餐、家政保洁、便民市场、便利店、邮政快递末端综合服务站等社区专项服务设施。(《国务院办公厅关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》)

  此次下发《意见》是老旧小区深化推进的重磅举措。全国各地推进城市旧改和城市更新各有其综合改造计划，以往的“拆、改、留”的思路逐渐向“留、改、拆”变迁，城市的更新与改造迈入城市的肌理深处——老旧小区如何焕发新生。

  2015年在中央城市工作会议上，中央首次提出加快老旧小区改造，2017年7月《住房和城乡建设部关于推进老旧小区改造试点工作的通知》在广州、柳州、青岛、长沙等15个城市开展老旧小区试点。2019年6月国务院常务会议上，要求明确老旧小区改造标准和对象范围，以及创新投融资机制、建立小区后续长效管理机制等一系列要求。

  此次《意见》推出与过去的试点相比，“把改造内容扩展了，扩展到完善类、提升类，其实某种程度上是城市综合更新改造提升，也是供给侧结构改革，提高城市公共服务供给的水平。”黄艳说，过去基本上是自上而下，政府主导，居民参与积极性没有激发出来。

  从此次参与主体的角色变化，可以一窥老旧小区改造正在发生深刻的变化。黄艳说，从组织实施来讲，以往是自上而下，主体角色是政府，此次的变化是老旧小区改造的主体是居民。所以项目的生成要从居民开始，从居民的意愿、选择的菜单，以及社区的组织、建构、治理机制体制等各个方面，提出了全方位的要求。

  此外，“老旧小区改造如果把单个项目限制在一个围墙里面或者一个小区里面，有时候空间非常有限，很多事做不了。”黄艳说，《意见》要求各地合理拓展改造实施的单元，推动相邻的小区、周边的地区一块联动来做，资源、设施、空间可以统筹使用。

  “过去老旧小区改造，多聚焦于基础设施的提升，少导入便民商业业态。”仲量联行中国区战略顾问部总监徐岱雄接受《中国房地产金融》采访时说，这种单一社区点状式的更新往往更难集聚要素和资金，这是导致老旧小区改造难以复制的因素所在，也常常是政府主导的原因所在。

  徐岱雄表示，片区型的改造涉及的不仅仅只是一些建筑功能的改变、技术层面的改造，而是如何在更大的片区层面上面，通过导入产业，导入更多的功能，来能为片区提供更多的活力。

  从一个点到一个面的突破，老旧小区改造不仅仅面临这一个现实难题，还面临更多的挑战。根据徐岱雄所在的团队的研究，老旧小区面临六大改造难点和矛盾，这也是老旧小区改造不断完善改造方案、细化执行细则、操作更为有效的有力抓手。

  这六大矛盾是:片区改造和城市功能统筹的矛盾、文化延续与城市发展的矛盾、居民多样化需求与外环境空间不足的矛盾、有限的资金来源与改造成效的矛盾、盈利模式单一和持续运营的矛盾、不同参与方利益之间的矛盾。

  徐岱雄表示，根据仲量联行对全球各地不同老旧小区改造的研究，他们发现在老旧小区改造前期规划中，需要充分考虑改造的相关利益者、运营者及未来参与者，需要体现并平衡各方的利益、反映相关的所有问题，并通过一张规划蓝图体现利益关切。“只有从经济层面梳理清楚，这才有探讨老旧小区各种模式改造的可能性。”

  破解难题

  改造难题中的资金问题，是老旧小区改造的重中之重。

  以河北为例，2020年要完成5739个老旧小区改造，涉及3.6万栋住宅、141万多户居民，改造资金需求为129.6亿元。平均每户居民需求的资金为9191.49元。银河证券预计这一水平旧改多为基础类旧改，若涉及完善类旧改和提升类旧改，则所需资金更多。

  据《中国房地产金融》了解，老旧小区中，大多数是房龄有三四十年的老旧小区，由于规划时代久远、配套跟不上时代发展需要、公共设施严重老化，居民迫切需要改变小区环境，但是居民意愿、需求、可自愿筹集的资金、积极性大多不同，老旧小区改造变成了一项极富挑战的工程。

  业内人士告诉记者，由于老旧小区改造相比住宅开发，工期长、涉及面广、人员沟通挑战高等因素，面临资金投入和后续持续管理的难题。

  “老旧小区改造因为点多面广，工作量大，情况复杂，资金平衡困难，不易于形成合理的回报机制，必须通过建立改造资金政府与居民、社会力量合理共担的机制，创新投融资模式，多渠道筹措改造资金。”国家发展改革委固定资产投资司负责人刘世虎在7月21日国务院政策例行吹风会上表示。

  《意见》明确，老旧小区改造中排水、道路等很多配套基础设施改造具有公益性强、投资规模大、收益低的特点，融资能力总体来讲有限，需要中央及各级政府支持;一些配套公共服务设施改造，比如说停车、便民服务等具有一定的经营性收益，具备扩大市场化融资规模的潜力和空间。

  具体来看，首先来自财政支持。第一层级是中央资金补助，《意见》明确按照“保基本”的原则，重点支持基础类改造内容。第二层级是省级人民政府要做好相应资金支持。第三层级是市县人民政府对城镇老旧小区改造给予资金支持，可以纳入国有住房出售收入存量资金使用范围。地方政府可以用政府专项债券筹措改造资金。

  其次，是金融服务支持老旧小区改造。城镇老旧小区改造规模化实施运营主体可采取市场化方式，运用公司信用类债券、项目收益票据等进行债券融资;国家开发银行、农业发展银行加大支持老旧小区改造信贷力度;商业银行加大产品和金融服务创新，对老旧小区改造的企业和项目提供信贷支持。规模化实施运营主体运用公司信用类债券、项目收益票据等进行债券融资。

  第三，社会主体也是资金提供的核心支持力量。如原产权单位对已移交地方的原职工住宅小区改造给予资金等支持。水、电、气、暖、信等管线经营单位要履行社会责任，注资参与管线设备改造并负责后续维护更新管理。小区居民可通过直接出资、使用住宅专项维修基金、让度小区公益收益等方式实现注资。

  第四，引入社会资本。通过引入社会资本盘活存量房屋设施和低效土地;以政府和社会资本合作等模式、工程总承包等方式引入社会资本参与改造建设，主要用于提供养老、托育、停车等公共服务设施，加快解决“一老一小”和停车难等民生难题。从试点的城市来看，小区红线外市政配套设施的改造费用原则上由财政负责;小区范围内公共部分的改造费用由政府、管线单位、原产权单位、居民等共同出资。记者从《河北省老旧小区改造三年行动计划(2018-2020年)》中了解，河北省老旧小区改造三年共需要129.6亿元，计划来自财政、社会与居民个人。核心以市县两级财政为主占比87%，管网专营单位占比5%，原产权单位及个人占比为4%左右。

  社会资本中房企未来是否会成为主力军?《意见》明确，通过政府采购、新增设施有偿使用、落实资产权益等方式，吸引各类专业机构等社会力量投资参与各类需改造设施的设计、改造、运营。在2020年4月3日住建部电视电话会议上，住建部明确，鼓励房地产开发企业参与老旧小区改造，以及养老、租赁住房建设等，推动物业服务企业大力发展线上线下社区服务业，建设智慧社区。

  据悉，目前单纯进入城镇老旧小区改造领域的品牌房企并不多见，但是进入城市更新及旧城改造的房企实属不少。克而瑞地产研究中心数据显示，TOP50房企中61%涉足城市更新，其中万科、富力地产、雅居乐、花样年等房企先后进入城市更新领域，不少设立城市更新集团。

  业内人士告诉记者，上述房企进入的城市旧改(旧厂、旧村、旧城镇改造)与老旧小区存量改造具有差别，但从获取项目的体量来看不能小觑，未来有相当可能成为房企通过老旧小区做大业务或者多元化经营的方式之一。

  “从房企的角度来看，在中心城市获取土地越来越难，转型进入的旧改项目，虽然不及高周转的住宅开发，但是放眼未来，这种从开发属性向运营属性极强的角色转变，今天所迈出的每一步，都能促进房企在未来获得长期收益。”徐岱雄说，对于房企而言，需要从开发思维向城市经营思维切换，需要较强的资源整合能力，需要更为复合型的人才支撑业务的发展，需要懂文化、物管、商业运营的非传统开发人才，需要对科技保持较强的敏感力，需要通过科技赋能未来的城市管理。虽然目前看起来像一块试验田，但是可以让它不停地升级、进化，这是支持房企未来在旧改胜出的关键。

  劲松社区样本

  “老旧小区改造，刚一开始时是政府主导的行为，其实不太适合企业参与。但是此次老旧小区改造，放开多元资本进入这一领域，如果站在更大的平台上来看，老旧小区改造除了是一项惠民生、改善居民生活的公共服务外，这也是一个社会企业更为广阔有所作为的新市场。”徐岱雄说。

  北京市愿景明德管理咨询有限公司(下称“愿景公司”)与北京市朝阳区劲松街道合作的老旧小区改造示范项目(劲松一区、二区)，成功提升了社区品质、盘活了闲置空间、增加商业服务带动盈利、并能持续产生盈利，成为实现多方共赢的一个典型案例。据悉，愿景公司共投入资金超过4000万元进行社区改造，并通过后续的运营收回成本。位于北京东三环劲松桥西侧的劲松小区，是上世纪改革开放后北京第一批成建制规划建造的现代住宅小区，时光荏苒，风霜洗礼，走过了40多年后，这里搬进的第一批主人大多已经进入古稀之年。

  劲松一区、二区总建筑面积约20万平方米，居民3605户，其中60岁以上老年人口占比超36%，老龄化问题严重。住在这个小区的王瑞大爷告诉记者，在刚搬过来时，劲松小区是当时北京现代社区的样板工程，由于年久失修，小区很多公共配套并没有跟上时代的步伐，但是令他喜悦的是劲松社区去年完成旧改，老旧的小区变成了宜居的社区，“我们这些老邻居都觉得非常好”。

  2018年北京市启动的老旧小区综合改造中，北京劲松北社区探索出独特的“劲松模式”，成为众多老旧小区改造的典范，这也让劲松北社区成为老旧小区成功改造的打卡社区之一，有超过100个调研团前来调研。

  《中国房地产金融》了解，劲松社区之所以受关注，在于解决了老旧小区旧改中的核心问题，探索出一套“区级统筹，街乡主导，社区协调，居民议事，企业运作”的“五方联动”机制，同时能够引入社会资本——愿景公司解决投融资问题和物业管理，并实现持续经营的回报模式。

  盘活存量上，愿景公司将约1600平方米的闲置公房空间整合建设便民商业设施。如将200平方米的废弃车棚改造后出租于“匠心工坊”便民商店，为居民提供保姆家政、家电清洗、针头线脑等生活服务商业，同时引入多家老字号连锁食品企业入驻经营。

  物业管理上，愿景旗下的“和家物业”以与房管所物业收费持平的低价格(多层0.43元/平方米，高层1.42元/平方米)为劲松一区二区居民优先进行服务。此外，每月收取150元的停车费以及电梯维护费等收回投资成本。据愿景公司测算，企业投入的改造资金约在14年后全部收回，并实现微利、可持续经营。

  徐岱雄认为，老旧小区改造不同于过去的城市旧改，过去通过旧改能够获得土地进行开发，这种模式依然是高周转的逻辑，然而老旧小区改造背后有一整套新的逻辑——需要引入更多资源、创新更多商业模式和治理模式的城市运营逻辑。

  据记者了解，除了北京劲松社区模式，上海愚园路社区改造、广州仑头村社区改造、成都蓓蕾社区改造、杭州瓜山新苑改造，由于所处位置环境不同，面临改造的难题则不同。上海愚园路社区引入高端复合型商业业态，广州仑头村社区引入多元租住解决方案承接科创产业，成都蓓蕾社区打通小区屏障，杭州瓜山新苑变身未来社区，这些不同的改造版本提供了老旧小区改造过程中值得借鉴的解决方案。

  “老旧小区改造，需要沉下心、静下来的企业参与，他们要了解这一区域的文化，知道未来所需要的产业，才能够提升商业功能惠及周边社区居民。”徐岱雄说，社会参与主体不是站在城市开发者的角度，而是站在城市运营者的角度，去导入适合的产业、改变城市的功能、逐步实现现代城市的更新发展目标。

  老旧小区改造，作为一项惠及亿万居民的民生工程，也是一项极具挑战的城市治理攻坚战，在一个长线、微利、共赢的改造过程中，考验政府、企业、社区居民及各方参与者，共同做好这一份城市创新治理的答卷。