国务院2000亿元碳减排支持工具,有何政策意蕴?

任涛2021-12-27 15:00:45来源:中国房地产金融

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  碳减排支持工具支持的范围更广且更聚焦于新能源领域,专项再贷款的范围更细且更聚焦于传统能源的升级。

  文/任涛厦门国际银行投行分析员、国家金融与发展实验室特聘研究员

  2021年11月17日,国务院常务会议提出“在前期设立碳减排金融支持工具的基础上,再设立2000亿元支持煤炭清洁高效利用专项再贷款,形成政策规模,推动绿色低碳发展”,体现出政策层面对绿色金融领域的特别重视。

  一、何为2000亿元支持煤炭清洁高效利用专项再贷款?

  (一)2000亿元专项再贷款专项用于支持煤炭安全高效绿色智能开采、煤炭清洁高效加工、煤电清洁高效利用、工业清洁燃烧和清洁供热、民用清洁采暖、煤炭资源综合利用和大力推进煤层气开发利用。具体操作模式是,全国性银行向支持范围内符合标准的项目自主发放优惠贷款,利率与同期限档次贷款的市场报价利率大致持平,人民银行可按贷款本金等额提供再贷款支持。

  (二)2021年11月,政策层面相继推出碳减排支持工具和2000亿元专项再贷款,应该说后者是配合前者推出的新工具,二者之间有诸多相似点:

  1.两个工具均旨在引导金融机构加大对绿色发展领域的支持。

  2.两个工具均是由央行提供基础货币,对金融机构发放绿色贷款提供资金支持,因此这两项工具均为结构性宽信用工具。

  3.两个工具均仅适用于全国性银行,具体操作均采用先贷后借模式,均为全国性银行向支持范围内符合标准的项目自主发放优惠贷款。其中,优惠贷款利率需与同期限档次的LPR大致持平。

  (三)除以上共同点外,两个工具亦存在不少差异:

  1.碳减排工具自2021年政府工作报告提出以来,经过长达8个月的酝酿,市场预期较为充分,更强调从中长期角度解决问题。但2000亿元专项再贷款的推出并不在市场预期内,针对性更强、解决短期问题的特征更为突出。因此,碳减排支持工具是一项长期性工具,相关操作细节预计还会不断完善。

  2.两个工具上,央行提供资金的成本可能会存在一定差异,目前碳减排支持工具的利率为1.75%,而2000亿元专项再贷款的利率暂时还未披露。

  3.两个工具支持的项目存在一定差异,碳减排支持工具支持的范围更广且更聚焦于新能源领域,专项再贷款的范围更细且更聚焦于传统能源的升级。

  (1)碳减排支持工具主要支持清洁能源、节能环保以及碳减排技术三大领域。例如,清洁领域主要聚焦风力发电、太阳能利用、生物质能源利用、抽水蓄能、氢能利用、地热能利用、海洋能利用、热泵、高效储能(包括电化学储能)、智能电网、大型风电光伏源网荷储一体化项目、户用分布式光伏整县推进、跨地区清洁电力输送系统、应急备用和调峰电源等,节能环保主要聚焦工业领域能效提升、新型电力系统改造等,碳减排技术主要聚焦碳捕集、封存与利用等。

  (2)专项再贷款聚焦支持煤炭安全高效绿色智能开采、煤炭清洁高效加工、煤电清洁高效利用、工业清洁燃烧和清洁供热、民用清洁采暖、煤炭资源综合利用和大力推进煤层气开发利用。

  4.央行提供的资金比例以及规模不同。例如,碳减排支持工具中,央行仅按碳减排贷款规模的60%提供资金且不设上限,并非100%。

  (四)从目前政策实践来看,2020年以来再贷款工具的频繁使用,体现出货币直达工具理念被政策层面认可,也意味着我国基础货币投放方式出现了微妙变化。特别是,碳减排支持工具与2000亿元的专项再贷款均明确指出定向支持碳领域,成为了央行基础货币投放方式已经开始呈现更多结构化和定向的特征,可以预期的是未来较长时期内信贷投放的支撑可能很大程度上会和“双碳”目标挂钩,需要特别关注。

  二、何为再贷款?

  2020年以来,央行合计已经推出七次再贷款工具,合计规模达到2.94万亿元。特别是,自2019年以来,再贷款与再贴现余额呈现明显上升态势。其中,支农再贷款余额已从2019年9月的2207亿元增至今年9月的4747亿元、支小再贷款余额则从2018年6月的944亿元增至今年9月的9937亿元、再贴现余额从2018年9月的2162亿元增至今年9月的5842亿元。因此,有必要对频繁使用的再贷款工具给予进一步的分析。

  (一)再贷款是指由央行贷款给商业银行,再由商业银行贷给普通客户的资金,其目的是为了调节基础货币供应和引导信贷投向,并进一步影响利率,具体体现为央行对其他存款性公司的债权。

  (二)根据现行的信贷资金管理办法,再贷款按照期限可分为年度性贷款、季节性贷款、日拆性贷款以及再贴现四种,按照种类则分为流动性再贷款、信贷政策支持再贷款、金融稳定再贷款以及专项政策性再贷款。

  其中:

  1.支农再贷款是指支持农村金融机构扩大涉农信贷投放的再贷款,实际上1999年央行便已经开办支农再贷款业务,2009年央行调整支农再贷款细项。具体看,发放对象由农信社扩大至农合行、农商行以及村镇银行等设立在县域和村镇的存款类金融机构法人,用途由发放农户贷款扩大至涉农贷款(含种植业、养殖业等相关领域),期限最长可达三年(初始期限有3个月、6个月和1年三个分类),申请支农再贷款的金融机构涉农贷款比例不低于70%。

  2.2014年3月的《关于开办支小再贷款支持扩大小微企业信贷投放的通知》(银发〔2014〕90号),正式在信贷政策支持再贷款类别下创设支小再贷款,专门用于支持扩大小微企业信贷投放,并将期限设置为3个月、6个月、1年三个档次,可展期两次,期限最长可达3年。其中支小再贷款利率在人民银行公布的贷款基准利率基础上减点确定。

  3.2015年的34号文(即《关于打赢脱贫攻坚战的决定》)明确提出“设立扶贫再贷款并实行比支农再贷款更优惠的利率,重点支持贫困地区发展特色产业和贫困人口就业创业”,于是央行决定在支农再贷款项下设立

  扶贫再贷款。

  三、绿色金融领域总体政策框架已相对完善、工具逐渐丰富除碳减排支持工具和2000亿元专项再贷款外,目前经过顶层设计与一系列努力,绿色金融领域总体政策框架已相对完善、工具逐渐丰富。具体看:

  (一)中央和国务院等层面对绿色产业发展进行了顶层设计。例如,2021年10月,中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发的《关于推动城乡建设绿色发展的意见》和《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的意见》以及《国务院关于印发2030年前碳达峰行动方案的通知》进一步明确了绿色发展的根本遵循。与此同时,2020年10月,深圳发布的《绿色金融条例》是我国第一部绿色金融法律法规。

  (二)2016年8月,中国人民银行、财政部、发改委、环境保护部、银监会、证监会和保监会联合发布的《关于构建绿色金融体系的指导意见》被视为全球首个由中央政府部门制定的绿色金融政策框架。2021年11月,工信部和一行两会联合发布的《关于加强产融合作推动工业绿色发展的指导意见》(工信部联财{2021}159号)进一步丰富了绿色金融政策框架。

  (三)2017年以来,国务院先后批复浙江、江西、广东、贵州、新疆、甘肃六省(区)九地开展各具特色的绿色金融改革创新实践,相关部门随即发布了各绿色金融改革创新试验区的总体方案。2021年4月22日,央行、发改委和证监会联合发布的《绿色债券支持项目目录(2021年版)》亦成为金融机构开展绿色金融业务的指导性文件。

  (四)目前绿色金融工具已经较为丰富,不仅包括绿色信贷、绿色债券、绿色投资、绿色发展基金、绿色保险、各类碳金融产品等金融品种,还包括央行近期相继推出的碳减排支持工具以及专项再贷款。其中,这里的碳金融产品主要包括碳远期、碳掉期、碳期权、碳租赁、碳债券、碳资产证券化、碳基金以及碳排放权期货交易等等。

  (五)2021年11月,国务院常务会议还提出要“统筹研究合理降低项目资本金比例、适当税收优惠、加强政府专项债资金支持、加快折旧等措施,加大对煤炭清洁高效利用项目的支持力度”,意味着后续绿色金融工具还将进一步丰富。

  四、未来政策层面仍有较大的改善和想象空间实际上大力发展绿色金融,不仅是实现绿色低碳发展和“30·60目标”的重要举措,同时也是“双循环”新发展格局下金融供给侧结构性改革的重要内容。可以预期的是,未来“碳达峰、碳中和”目标的实现过程中会带来大量的绿色金融业务机会,存在高达百万亿级别的庞大资金需求,这意味着未来政策层面仍存在较大的改善和想象空间。这些政策可能包括但不限于:

  (一)在前期将绿色信贷与绿色债券纳入货币政策操作的合格担保范围基础上,通过提高绿色信贷不良容忍度、降低绿色资产风险权重试点、优惠利率贷款与绿色专项再贷款、绿色投融资财政贴息和税收优惠等政策工具以及将绿色信贷纳入宏观审慎评估框架,激励金融机构为碳减排提供资金支持,引导金融机构将更多资金投向绿色产业。

  (二)开辟同等条件下优先支持绿色企业上市融资和再融资,大力提高绿色产业直接融资比例,加强绿色产业投融资信息披露,并将投资和承销绿色债券纳入金融机构履行社会责任的评价范围。

  (三)在前期成立国家绿色发展基金的基础上,鼓励有条件的地方政府和社会资本共同发起成立区域性绿色发展基金,以配合银行业金融机构对绿色产业开展投贷联动业务。同时在现有绿色金融改革试验区内大力开展绿色投融资创新改革试点,以尽快形成并建立完善的绿色产业投融资体系。

  (四)有效发挥地方在绿色金融领域的主观能动性,如积极支持绿色金融区域试点工作、鼓励地方加强财政投入支持、制定投资负面清单抑制高碳投资,鼓励“政银担”“政银保”“银行贷款+风险保障补偿金”“税融通”等模式建立损失分担、风险补偿、担保增信等机制。

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