城市更新模式演进:政企诉求、身份认定与配套问题待解

2021-12-27 16:01:39来源:中国房地产金融

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  开发企业需要尽快完成角色转换,成为资源集成的服务商,深度参与到新一轮的城市发展进程中去。

  文/克而瑞城市更新研究中心

  克而瑞城更中心以项目推进主体为主要分类标准,将广义的城市更新分为政府主导、企业推动、社会自发等三大类。本文将以政府主导、企业推动的片区型开发项目为主要研究对象,分析城市更新的模式演进、政策影响下的市场反应等,并针对城市更新由来已久的资金、周期困局和现行政策情况,提出建议。

  一、片区型城市更新的模式演进

  2008年,中共中央启动保障性安居工程,将棚户区(危旧房)、国有垦区危房改造作为重要内容,成为早年城市更新的主要模式。此种模式由政府组织,财政出资、国企落实,不允许明面的商业利益行为,即所有的房屋建成后只有回迁房和人才、保障型租赁用房,本质是民生工程。此类更新模式投资规模巨大、经营性收入较少且历时较长,容易对地方财政造成巨大压力。如杭州拱宸桥地区的旧城改造,从住户拆迁,到新建安置房、学校、公共设施,再到拓宽道路,均由市委、市政府和拱宸桥区委、区政府指导完成,虽卓有成效,但历时十五年,耗费了大量人力物力。

  棚改工作推进多年,一二线城市已经完成大部分指标任务,旧区改造逐步替代棚改成为开展城市更新主旋律。旧改主要由市场推动,是开发商的一种商业手段,以“大拆大建”为主要特点,房地产企业和业主谈赔偿后要和政府谈补缴地价、公租房、容积率等,追求高投入、快周转、高收益,本质是传统的地产开发行为。例如上海早期的瑞虹新城、太平桥新天地社区等旧区改造项目,开发企业在享受土地红利带来丰厚收益的同时,显著提升了改造范围内居民的生活品质。

  自2020年10月国家“十四五”规划纲要明确提出实施城市更新行动以来,城市更新的重要性被提到了前所未有的高度,相关政策也进入密集出台期。直到2021年,伴随住建部发文《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题》,城市更新正式迈入强运营时代。《通知》否定了城市更新沿用过度房地产化的开发建设方式,凸显对于公共配套设施的诉求,透露出的强信号表明,城市更新的模式转换——从“建设时代”到“运营时代”。

  近日,住房和城乡建设部发布《关于开展第一批城市更新试点工作的通知》。名单包含资源型城市、人口导入型城市、历史文化名城等不同类型、不同发展进程的城市,这些城市在产业转型升级、公共配套建设、历保文保等方面诉求各有侧重,体现出国家试图因地制宜探索城市更新的创新机制,加深城市更新对于赋能城市发展发挥的多重功能。

  二、地方市场:城市更新转型期,企业集体驻足观望

  地方对于城市更新的反应,也由住建部禁止大拆大建发文,被划分为两个截然不同的阶段。在住建部发文之前,为维持健康的土储规模、改善净利率水平,近三年房企逐步调整业务结构,加快布局城市更新业务板块。截至2021年上半年度,TOP50房企中有超60%已进驻城市更新板块,同时近九成房企城市更新项目占总土储比例已集中在15%~30%之间,城市更新已成为新常态下,房企的战略选择。

  其中重点布局城市更新业务的5家房企,包括龙光、富力、华润、中海、合景泰富,2021年上半年净利率皆在16%以上,高于行业平均净利率9.6%。城市更新对于房企而言,已上升到重点战略的层面。

  城市层面,深圳、上海、广州率先进行城市更新的地方立法,且配套政策矩阵已然形成,实操层的规范程度不断加强,为三地的城市更新工作顺利开展提供了基本的制度保障。从数据上来看,深圳、广州的城市更新推进力度更大。深圳10区(宝安、光明、龙华、龙岗、坪山、南山、福田、罗湖、盐田、大鹏),涉及城市更新项目建筑类型规模7200万平方米,宝安、龙岗领跑全市;广州全市共有402个整村改造项目,占地27807万平方米的项目正在推进中,其中中心区(天河、荔湾、海珠、越秀、白云、黄埔和番禺)共有301个旧村启动旧改,涉及旧改占地面积2.1亿平方米。

  上海的动作则更加温和,城市核心区近5年新增的商办、住宅、综合类物业总计也才1200万平方米,其中仅徐汇、杨浦等超过200万平方米。

  但通过落实2017年《上海市城市更新规划土地实施细则》提出的因地制宜、分类施策,上海的城市更新呈现出鲜明的区域特色。例如静安、黄浦以历保文保类项目居多,虹口区则聚焦在旧区改造上,杨浦则着力推动存量老旧厂房的改造。

  住建部发文禁止城市更新大拆大建后,各地接连跟进出台文件,“城中村等城市连片旧区不短时间、大规模进行拆迁”,“合理控制城市更新规模、调节开发节奏和时序”,连番政策信号叠加下,深圳城市更新主战场——黄埔区,正在全面总结近年来城市更新工作的经验成效及问题偏差,研究制定进一步优化该区城市更新工作推进思路及实施路径的工作方案;上海核心区金陵东路风貌保护项目仅1家提交最终竞标方案……开发企业弥漫着浓郁的观望情绪。

  三、问题与建议

  城市更新的项目呈现高投入、长周期、重运营的特点,因此在资金、时间等要素上非常敏感,某一环节的滞缓将严重影响项目投入,甚至危及整个企业的财务情况。近年来,由于宏观经济发展放缓所导致的财政收入减少、国家宏观政策调控、政府债务风险和金融系统的控制力度加大,开发企业的融资成本不断提升。据克而瑞研究发现,房地产前融的平均利率提升至6%水平(40家典型房企融资利率的中位数在5.85%~6.50%区间),而一个完整的城市更新项目平均周期在6-8年,部分项目周期超过15年,动辄百亿的片区更新项目需要损耗大量的融资成本。与此同时针对前融难题,多地成立城市更新基金实际落地情况并不理想。

  此外,监管部门相继出台《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》、《关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见》、《关于加强超高层建筑规划建设管理的通知》等文件,城市更新社会利益得到强化的同时,一定程度影响企业的财务平衡测算。无法将账算平,一些开发企业参与城市更新项目的积极性与意愿有所降低。

  克而瑞城更中心基于政府、企业调研和过往案例总结,将问题总结为以下三方面,并针对性提出改进建议。

  1.政企诉求不匹配导致的成本攀升。

  从供需两端来看,城市更新的需求方是社会,最终落到政府。产品供给需要依赖开发企业。从当前节点来看,由于政府为了增强城市更新项目的整体社会效益,通过立法、制度管控等强话语权措施,打破供需的平衡关系,使得城市更新呈现出一种低市场化特征。在此情况下,量化标准构建缓慢,城市更新项目普遍是一案一议。政企对于项目的补偿难以达成一致,导致城市更新项目普遍面临长周期的难题。增强政企诉求趋同的有效方式是政府落实全生命周期监管,并借助地方性国企,以股权等多种形式深度介入到更新项目,共担成本,共享收益。

  2.城市更新身份难认定。

  克而瑞城市更新数据库搭建过程中,市场面临城市更新项目难界定的问题。除深圳划定城市更新单元出台城市更新计划;广州标图建库、出台三旧改造专项规划外,并没有官方、标准化的项目认定过程。即使是发生在城市更新单元和三旧改造专项规划划定的范围内项目,其本质依旧可以是传统的地产开发类项目。因此对于城市更新项目如何认定,以及采取何种标准认定的需求迫切。我们建议:若是以组合地块出让形式入市的地块,根据规划要求,项目发生在城市更新单元划定范围内,后续自持运营部分超过一定比例(30%待定)的项目方可认定为城市更新项目,以奠定后续进一步出台配套政策的基础。

  3.配套制度跟进缓慢。

  城市更新与传统地产两种类型的“商品”提供方都是开发企业。如果城市更新没有足够激励机制和政策配套,开发商会无意愿去参与一个未知风险高且收益无法把握的更新项目。而从目前城市更新项目的配套政策上,补偿层面若依旧停留在容积率补偿、放开住宅限价、异地平衡等房地产友好型的政策弹性空间贴补城市更新的账面缺口,其本质仍是“传统地产+城市更新”的逻辑,并不利于由传统地产向城市更新过渡。在明确城市更新项目身份认定的前提下,建议释放政策红利,针对城市更新项目加大补偿力度,加快提升城市更新的市场成熟度。

  四、结语

  无论是体现“人民城市人民建”的烟火气,还是促进土地高质量利用和产业转型升级,城市更新事业越来越有必要,也必将与城市命运紧密联系起来,成为一个城市开发建设环节的阶段性特征,“势”不可挡。但中西方税制的根本性差异,使得享受城市更新带来利好的人群,并不需要为增值的物业和享受更好的公共服务支出更高的税负,城市更新的社会红利会以片状释放,辐射范围有限。因此如何扩大收益人群,缩小贫富差距,城市更新事业,路阻且长。

  对于企业而言,如厦门大学教授赵燕菁所言:“城市建设和运营两个阶段最大的差别,是第一阶段房地产开发是为城市重资产投入提供融资;而在第二阶段中城市已经建成,产权分布在不同社会主体,融资需求减弱,城市进入运营阶段。”一二线城市政府进行城市更新工作的重点将逐步转移到运营上,通过在城市更新立法、流程制度规范、实施准则,用地出让时要求商办自持、提升公建配套比例,以及由地方性国企主导,引入民主参与机制,全流程监管的模式,将城市更新的主导权进一步收回手中。开发企业需要尽快完成角色转换,成为资源集成的服务商,深度参与到新一轮的城市发展进程中去。

  本文基于克而瑞城更中心研究成果整理,并参考如下文献:

  1.《赵燕菁:城市更新从“建设时代”到“运营时代”》,城市更新政策库

  2.《(城市更新)政府主导的棚改与开发商主导的旧改有什么区别》,深圳城市更新

  3.《各地城市更新流程及政策保障梳理》,马一楠

  4.《深度分析上海市城市更新条例》,知乎-牧诗

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