任涛:如何准确把握“因城施策”与 “良性循环”的内涵?

任涛2022-06-14 14:54:40来源:中国房地产金融

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  房地产业作为单独一个行业,内部需要畅通,这种畅通需要在销售端、融资端及资产处置端这三个维度上有具体体现。

  2021年12月,中央经济工作会议针对房地产市场明确提出“要坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,加强预期引导……支持商品房市场更好满足购房者的合理住房需求,因城施策促进房地产业良性循环和健康发展”,这对于理解下一阶段房地产市场的政策思路提出了根本遵循,为此有必要对其作进一步探讨。

  一、中央经济工作会议缘何首次提出“因城施策促进房地产业良性循环”?

  需要认识到,“因城施策促进房地产业良性循环”这一表述由中央经济工作会议首次提出,体现出中央对房地产业的最新定调,而“因城施策促进房地产业良性循环”在各地的2022年政府工作报告中亦均被作为房地产业相关政策的根本遵循。那么“因城施策促进房地产业良性循环”这一政策思路被提出的背景是什么呢?我们认为以下三个视角可能比较值得关注:(一)2021年下半年以来,在“三道红线”、“房地产贷款集中度”及“两集中”等房地产长效机制的规范与约束下,个别头部房地产企业经营陷入困境,债务违约风险不断暴露且有愈演愈烈之势,导致市场预期发生急剧变化,市场对房地产行业的观望情绪变得较为浓厚,产业循环出现一定程度的梗阻,房地产业在销售端、融资端与资产处置端等方面普遍陷入困境。为此,政策层面需要主动回应,并做出积极表态,采取超预期政策,以扭转市场预期,改变低迷的市场。

  (二)房地产业规模大、链条长、涉及面广,其涉及的细分领域不仅广且深,牵扯的利益主体不仅多且杂。

  特别是,作为国民经济中的支柱产业,房地产业的平稳运行对“加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局”具有重要甚至决定性意义,对经济金融稳定和风险防范具有重要的系统性影响。某种程度上来说,如果房地产业无法良性循环,则国内大循环便无从谈起,而针对当前房地产行业面临的危机和困局,稍有不慎,便有可能会引发系统性危机。

  (三)住房和城乡建设是国内最大的消费市场,是稳增长扩内需、建设强大国内市场的重要领域,也是未来较长时期内中国经济不断爬坡迈坎的有力支撑。特别是,中央对房地产业的一系列定调并非全面遏制房地产业发展,而是致力于推动房地产业与实体经济均衡发展。基于此,推动房地产业保持适当的增速与发展节奏仍是当前的政策指向,而在“稳”字当头、稳住宏观经济大盘的总基调下,推动房地产业良性循环和健康发展不仅在情理当中,且非常必要。

  二、如何准确把握“因城施策”与“良性循环”的内涵?

  我们认为,中央经济工作会议对房地产业的定调主要体现在“因城施策”和“良性循环”两个表述上,如果能够准确地把握“因城施策”和“良性循环”的内涵,便能对“因城施策促进房地产业良性循环”有更深入的理解。

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  (一)“因城施策”并非新提法,2016年《政府工作报告》首次提出了“因城施策”的概念,其内涵主要指“完善支持居民住房合理消费的税收、信贷政策,住房刚性需求和改善性需求,因城施策化解房地产库存”。站在当前视角来看,“因城施策”的内涵可概括为“因地制宜、因城施策、分类调控”,即全国房地产调控政策不再搞一刀切,在房地产业的政策方向、力度与节奏上需要因城而异。例如,一些人口净流入大的城市需要在抑制房价过快上涨、保障性租赁住房建设等方面采取更加有为的举措(包括但不限于出台“限涨令”、限购限售等),另一些城市则亦可以在控制房价过快下跌方面采取相应举措(包括但不限于出台“限跌令”、加大购房补贴力度等)。当然,“因城施策”的提法也意味着各地方政府需要在维护房地产市场平稳健康运行方面承担主体责任,起到主导作用。为此,与“因城施策”相对应的根本遵循,便是近年政策层面频频强调的“三稳”(稳地价、稳房价与稳预期)与“三保”(保交楼、保民生与保稳定)。

  (二)“良性循环”是针对房地产业的最新提法,所谓“循环”,即畅通的意思,即经营、融资、投资等维度的现金流入与流出均要呈现出足够的稳定性和可预期性。以上可以从两个视角来理解:1.房地产业作为单独一个行业,内部需要畅通,这种畅通需要在销售端、融资端及资产处置端等维度上有具体体现。其中,销售端是指房地产市场供需两端要畅通(稳定和可预期的买卖市场),融资端是指房地产市场要有足以保证债务循环得以维系的融资现金流支撑,资产处置端则主要指房地产项目能够以合理公允的价格及时地出售以实现现金的回笼。

  2.房地产业作为国民经济中的支柱产业,在内部循环足够畅通的基础上,还需要进一步考虑到房地产业与相关利益主体之间的循环畅通,也即房地产业与上下游行业之间应保持有效循环、合理畅通。从目前反映的实际情况来看,房地产业与地方政府、安置户、购房者、建设企业、抵押债权人、项目合作方、普通债权人、权益方等相关利益主体之间的关系较为复杂,且往往冲突不断。

  (三)显然,良性循环往往意味着资金的畅通,具体体现在销售端、融资端等维度,即房地产业要有相应的现金流入(包括但不限于经营现金流与融资现金流以及资产处置现金流入)来支撑持续存在的现金流出,避免现金流出现危机或断裂,以稳定市场预期。

  以房地产开发资金来源数据为例(2021年全年口径),销售端的资金来源(包括定金及预收款和个人按揭贷款)合计占比达到43%以上;融资端的资金来源(包括国内贷款和自筹资金)合计占比达到36%左右,与上下游企业之间的各项应付款占比合计达到20%以上。可以看出,销售端与融资端的现金流对于地产企业来说至关重要,且销售端尤为重要。

  综上,在促进房地产业良性循环和健康发展的导向下,政策层面需要对前期政策进行适度纠偏,在形势较为危机、市场预期很难得到根本扭转的情况下,推动超预期的放松政策亦显得很有必要,唯有如此方有可能实现现金流在销售端、融资端与处置端的有效畅通,推动房地产市场平稳运行和健康发展。

  三、如何更好做到“因城施策?”

  (一)秉持“三稳”和“三保”的内涵

  “因城施策”的实施主体是各级地方政府,而各级地方政府做好“因城施策”的关键在于秉持“三稳”和“三保”的理念,承担属地责任,做到有保有压,准确把握政策方向、节奏与力度,以“房住不炒和维护房地产市场秩序”为总基调,将“保交楼、保民生、保稳定”作为首要目标,努力做到“稳地价、稳房价、稳预期”,确保社会大局稳定以及国家和群众利益不受损失。

  (二)适度进行政策纠偏

  各地方政府应结合所在地区实际情况,准确把握房地产市场现状以及预期变化,及时回应市场关切,对前期一系列政策进行适度纠偏,必要时可在力度与节奏上多做做文章,以尽快改善市场预期。

  从目前各地区实践来看,应聚焦以下几个层面:

  1.地方政府应主动作为,适度向市场让利、传递积极信号,如尝试通过调低土地价格、缩减审批流程、分散土拍时间、上调房屋限价、下调封顶溢价率、降低现房销售比例、恢复预勾地制度、千方百计助力企业加快周转等方式提升服务效率、完善相关政策,改变当前土拍市场低迷以及溢价率持续下降的现状。

  2.通过适度放松公积金政策以提高公积金对购房的支撑力度,相关举措包括但不限于提高公积金贷款额度和扩大覆盖范围、扩大公积金互认范围、放宽公积金贷款条件和取消房地产企业对公积金提供担保要求、提高二孩和三孩家庭的公积金贷款额度等。例如,宁波、马鞍山、南平、南宁四地提高了公积金贷款额度,青岛、济南等地则放宽了公积金异地贷款难度,北海降低了首付比例,自贡放宽了住房套数的认定政策、实行“认贷不认房”。

  3.针对新市民、青年群体以及二孩三孩家庭等群体通过加大购房补贴与税收优惠力度等方式充分释放居民住房需求,包括但不限于给予贷款贴息、购房契税补贴、消费券补贴、特殊群体购房券等等。例如,吉林省推出购房补贴、贷款贴息以及延长政策时效,浙江省金华市针对首创民营工业企业新居民推动“购房券”奖励政策,安徽省芜湖市针对符合条件青年英才给予购房款最高10%的补贴,广东省惠州市则放宽了购房提取条件、租房提取额度和贷款最高额度等。再比如,2021年12月20日,某地住建厅召开全省房地产业经济运行调度会议,提出要想办法促销售,落实购房补贴政策,提振市场信心。

  4.适度调整限购限售政策,以缓解市场分化压力,如武汉解除了非武汉市户籍的总部企业高管限购、如沈阳解除了限购限售政策约束等等。某种程度上来说,除上海、深圳等一线城市继续维持相应力度外,其他多数地区可在限购限售政策和放松上采取更加积极的举措。

  5.针对房地产开发企业反映较为强烈的房地产预售资金监管问题,政策层面需要再进行微调,避免各地政策合成对房地产业造成更大的冲击。2021年9月以来,为防范地产行业风险在区域内积聚,北京、石家庄、漳州、厦门、成都、长春等多地先后加强了对预售资金的监管,这为后续适度调整房地产预售资金监管政策、提高预售资金使用效率等创造了条件,具体可采取的措施包括但不限于缩短放款时限、以保函代替预售资金监管、放宽用款方式和支取条件、降低预售资金留存比例、根据企业信用实行差异化监管、提高预售资金返还额度等等。

  四、如何更好地做到“良性循环”?

  良性循环的关键在于保持资金的畅通以及市场预期的平稳,这需要在销售端、融资端、资产处置端以及供给端等方面做好一系列工作。

  (一)销售端的畅通是促进房地产业良性循环的关键和最有效手段销售端在促进房地产业良性循环和稳定市场预期方面起着决定性作用,这主要是因为销售端是房地产业能否真正畅通的关键。可以说,只有销售端打通,房地产业的去化才能形成稳定的市场预期,才能有助于融资端与资产处置端的畅通。

  实际上,近期政策层面对房地产业销售端的疏通已有多次表态。例如,2021年12月,住建部部长特别提及“住房和城乡建设是最大的国内消费市场,是稳增长扩内需、建设强大国内市场的重要领域……更好满足群众的住房刚性需求和改善性需求”。再比如,2022年1月,全国住建工作会议在谈及稳增长时亦特别指出“充分释放居民住房需求、新型城市基础设施建设投资需求潜力”。

  在如何打通房地产业的销售端方面,目前政策层面主要通过下调5年以上LPR、加快个人按揭贷款发展节奏、加大公积金贷款和购房补贴支持力度、放松限购限售等充分释放居民住房需求,同时挖掘新市民、青年人等群体的新增住房需求。

  综上,目前销售端的政策导向仍然是保障刚性住房需求,满足合理的改善性住房需求。事实上,当前我国常住人口城镇化率仅为63.90%、每年城镇新增就业人口达1100万以上,新增住房需求仍然较为可观。同时,我国还存在2000年前建成的大量老旧住房,意味着改善住房的需求亦比较旺盛,因此销售端的空间仍是客观存在的。不过,销售端的打通目前仍需要在金融支持等方面更有作为。

  (二)融资端的改善是促进房地产业良性循环和健康发展的有效支撑

  考虑到“三道红线”和“房地产贷款集中度”等房地产金融管理制度的深远影响以及短期内经营现金流难以形成有效支撑力量等因素,当前的最大挑战应是通过放松融资端的约束来化解房地产业所面临的流动性风险,以形成稳定预期。具体看,要将防风险摆在更加突出的位置,政策层面应更灵活与精准,对于出险的地产企业和项目需要进行精准拆弹,对于优质项目与符合调控政策导向的企业,则要精心呵护。近期,政策层面对房地产业融资端的改善已采取了一系列举措。

  例如,中国人民银行指出先前部分金融机构对房地产行业有一些过激反应,后续将加强窗口指导,帮助金融机构更好执行房地产金融审慎管理制度,满足房地产企业的合理融资需求,保持房地产信贷平稳有序投放。2022年1月,金融管理部门亦先后明确“针对出险企业项目的并购贷款不再计入‘三道红线’和房地产贷款集中度相关指标计算口径”。近期,部分地区亦要求相关部门要协调辖内金融机构对重要项目的融资给予展期、助力相关企业通过债务重组缓解压力。

  以上举措无疑会有助于推动房地产业融资端逐步回归常态、修复和改善房地产业的流动性和融资环境。不过,金融体系对房地产业的预期仍需要金融管理部门的有效引导与支持,我们建议后续应进一步加大对金融体系发行债券的支持力度,通过丰富资金与拓宽项目来源、降低资金成本、放松房地产金融管理制度约束、加大与地方政府的合作力度等举措提升后者支持房地产业的积极性。

  (三)加大对项目处置端的支持有助于房地产业风险的化解和市场的出清在融资端和销售端得到一定程度支持的情况下,加大金融体系对房地产企业项目处置端的支持也显得很有必要,这不仅有助于地产企业通过加大资产处置力度回笼现金,亦有助于通过资产处置来推动未完工项目顺利完工、已完工项目顺利去化,还有助于房地产业风险的化解和市场的出清。

  实际上,近期房地产业的项目处置力度有所加大,金融机构支持房地产融资并购、风险化解的动作亦较为频繁,不仅一些地产企业的并购债务融资工具相继落地,一些银行也在通过发行房地产项目的并购主题债券或并购贷款来给予支持。2021年12月,中国人民银行和中国银保监会联合发布《关于做好重点房地产企业风险处置项目并购金融服务的通知》,明确提出支持优质房地产企业在银行间市场发行债务融资工具用于重点房地产企业处置项目的兼并收购,同时鼓励金融机构加大对出险项目的支持力度。

  上述举措在市场层面得到了积极响应,已有多家金融机构表态将提供并购融资支持(包括但不限于并购主题债券、并购贷款、并购基金等工具),而金融管理部门亦在推动AMC参与风险房地产企业的资产处置、项目并购及相关金融中介服务。

  例如,2022年1月,建发地产和招商蛇口两家地产企业分别在银行间市场成功发行10亿元和12.90亿元的并购票据,前者发行10亿元并购票据中的4.60亿元用于并购2个标的房地产项目公司股权,后者的募集资金则全额用于房地产项目并购、助力在建项目顺利完工。再比如,2022年1月,浦发银行成功簿记发行300亿元的金融债券,其中有50亿元专门用于房地产项目并购贷款的投放。广发银行近期亦表态将发行50亿元房地产项目并购主题债券,募集资金专项用于房地产项目并购贷款投放。

  房地产业项目处置的目的主要是为了有效化解风险、防止风险扩散以及缓解一些地产企业的流动性压力,这方面的政策层面亦比较明确,即以“三保”为首要目标,有力及时处置个别头部地产企业房地产项目逾期交付风险,确保社会、国家和群众利益不受损失。显然,在房地产业项目处置的过程中,地方政府需要在项目筛选、资金需求、项目进展、参与主体、预售资金监管、相关利益方协调等方面起到主导作用,金融管理部门各地派驻机构亦需要更有作为。

  (四)供给端持续发力是促进房地产业良性循环和健康发展的根本保障无论是销售端、融资端,抑或是项目处置端,当前及后续一段时期的支持性政策是否具有可持续性仍有待观察,因此促进房地产业良性循环和健康发展的根本保障从中长期来看依然需要通过供给端持续发力,即坚持租购并举,多主体供给、多渠道保障,优化住房供应结构,持续推进住房供给侧改革。具体看,需要大力发展保障性租赁住房,因地制宜发展共有产权住房,加快发展长租房市场。

  例如,2022年1月,国家发改委等部门联合发布的《“十四五”公共服务规划》便明确提出,针对人口净流入的大城市要大力发展面向新市民、青年人群的保障性租赁住房,要因地制宜发展面向户籍人口以及常住人口的共有产权住房等。再比如,2022年2月,中国人民银行与中国银保监会联合发布《关于保障性租赁住房有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理的通知》,明确提出满足一定条件的保障性租赁住房项目有关贷款不纳入房地产贷款集中度管理。

  从目前公开信息来看,2022年全年要建设筹集保障性租赁住房240万套(间),占“十四五”650万套目标的37%、是2021年全年的2.55倍。可以看出,保障性租赁住房的体量应是比较可观的。实际上,2022年加大保障性租赁住房建设的另一个目的也是为了推动房地产投资保持在相应的水平。

  五、中长期看,仍应牢牢守住两条政策底线不动摇,推动房地产业持续健康发展房地产政策基调的变化是一个历史过程,但无论房地产业的政策如何进行调整,当前在促进房地产业良性循环的基础上,仍应牢牢守住两条底线不能动摇,这是推动房地产业持续健康发展的根本。

  (一)尽管当前及后续一段时期房地产业政策预调微调甚至超预期调整的倾向越发明显,但“房住不炒”

  的大方向没有也不应发生变化,自2013年以来建立并已形成的房地产长效机制仍应牢牢坚持,后续应保持调控政策的连续性稳定性,增强调控政策的协调性精准性,继续稳妥实施房地产长效机制,持续整治规范房地产市场秩序。

  (二)近期房地产业风险的持续暴露和传统发展模式的困境表明,过去形成的“高负债、高杠杆、高周转”的房地产开发经营模式和“大量建设、大量消耗、大量排放”的城乡建设模式既不适应高质量发展要求,也在一定程度上积累了较大风险隐患。目前看,这两种模式均不可持续,后续遏制房地产金融化泡沫化倾向、推动房地产与实体经济均衡发展的政策思路和逻辑需要继续坚持。

  综上,为更好推动房地产业良性循环和健康发展,对大方向上的把握至关重要,但细节上的适度甚至超预期微调亦显得很有必要。当前,决策部门应更注重从“稳”和“保”的方向着手,主动作为、敢于出手,多出台有利于化解房地产项目风险和房地产业流动性危机的政策,多释放有利于改善市场预期的信号。

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