当前我国房地产面临的挑战是长期矛盾与短期内国外形势冲突叠加而成，面临需求不足、供给冲击、预期收缩等问题。房地产不会回到过去的高速增长阶段，但也不能成为经济增长的拖累。显然，过去的调控经验并不能有效应对当前复杂的问题，而是应当加快建立新的发展模式。什么是住房发展新模式？新旧模式如何平稳转换？

  回顾上世纪80年代，我国也面临严重的住房短缺问题。那一代人勇于突破思想观念桎梏，采取了很多开创性的举措，才让住房从负担包袱成为后来的支柱产业。尽管房地产存在很多问题，但不可否认，房改是最成功的改革。

  我国住房的发展阶段与40年前已经天壤之别，但房改精神依然是我们学习的力量。我们要认真回顾房改的历史，从房改智慧中找寻新的发展思路。

  一、房改的本质是什么？

  改革开放之初，经过30年的停滞，我国住房短缺矛盾突出。原因是我国福利分房模式效率低下，资金只出不进，成为财政包袱。之所以采用福利分房的制度，是当年的认知中将住房视为生产资料而非商品，只能公有，采用计划的方式进行生产和分配。

  1980年，随着邓小平同志对住房属性重新定位，房子是可以购买可以租赁的商品，掀开住房体制改革的大幕。但是当时职工的工资很低，并且原来租住公房的租金很低，职工买不起房也不愿意买。为此，国家采取了两种方式：一是提租补贴，二是出售公房。提租补贴让原来对住房的暗补转为对工资的明补，尽管左手倒右手，但却强化了住房的商品意识。出售公房让部分职工家庭拥有了私人产权，但也存在买不起的问题。为此，政府又推出补贴售房的举措，以较低的成本出售公房。1994年，国家允许已售公房能够上市交易，使房屋市场流通起来，一些职工家庭可以卖掉公房购买新建商品房，从而激发了新房需求。由于住房成为有价值的资产，个人住房按揭贷款制度建立起来，大幅提高了居民购买力，推动了后来20年高速投资建设浪潮。

  我们总结一下，在缺少资金的时候房改是如何推动的？核心是公房私有化使过去建立起来的存量资源转化为大量的流动性和信用基础。公房出售与开放上市交易，使住房从财政包袱成为家庭的私有财富，激发了居民投资住房的积极性，为商品房开发建设提供资金来源。

  二、房改后的模式是怎么建立起来的？

  1998年国务院房改通知要求，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策。最低收入家庭租赁由政府或单位提供廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。然而，为什么多年发展后，住房供应结构却走向单一？

  本质在于土地供应制度。当住房商品化之后，土地的价值显现出来，国家从无偿使用转为有偿出让，并演化为后来的土地拍卖制度。土地的独家供应制度让地方政府将土地视为核心资产，发挥土地价值的最大化。先是通过低价出让工商用地、高价出让住宅用地，用住宅来补贴工商业，获得城市建设的资金。在1994年分税制改革之后，土地出让金成为地方财政的主要来源，并且通过土地抵押获得融资，即所谓的土地金融。在这种激励机制之下，地方政府通过城市规划控制住宅土地的供应数量和结构，重商品房，轻保障房。在城市公共基础设施配套方面也是偏向商品房。这就导致供给和需求都集中到商品房，而保障性住房和租赁住房发展滞后。

  土地供应制度塑造了住房金融制度。为了适应土地价格上涨，房企向银行贷款，通过预售制将购房者的资金作为开发资金，居民大多需要通过贷款购房。由于供给缺乏弹性，这些金融工具又推高了地价，形成债务与价格的螺旋，并延伸到地价与房价的循环、新房与二手房的循环。房企为了提高资金使用效率，只能加快周转率，根本不会考虑持有出租。居民购房和租房的财富差异扩大，自然只会偏好买房。

  至此，我们可以归纳出：旧模式的本质是土地信用扩张，基本要素是政府单一供地、房企举债购地、居民举债购房，以购为主，旧模式的基本特征是：投资导向、债务与价格正循环、租购市场割裂，住房差距扩大。旧模式下土地信用扩张的模式将土地的价值极大发挥出来，支持了城市建设、经济增长和住房投资。但土地信用扩张模式没有完成98房改设定的目标，造成了住房贫富差距扩大和金融风险上升，在外部形势变化之后，模式内生矛盾暴露出来。

  三、应当建立什么样的新模式？

  旧模式的问题在于过分强调商品和资产属性，把住房当做一个快速周转的金融资产，忽略了居住保障。住房新模式的目标要求是适应社会主义新时期住房高质量发展的要求，以促进社会共同富裕为终极目标，在新需求层次上实现惠民生、稳增长、防风险的再平衡。

  第一，新模式通过供给结构改革，重点解决住房不平等的问题。目标是建立从租到购的住房阶梯，形成多样化的住房保障体系，租购同权，新市民群体住房问题能够得到妥善解决。

  第二，新模式通过转变发展方式，实现更高质量增长，满足人民群众住房改善需要。目标是住房供给与需求趋于平衡，职住平衡得到提升。住房租赁、交易、装修、养老、托幼等居住长期服务蓬勃发展，居住服务形成新的经济增长点。

  第三，新模式通过转变增长方式，降低房地产过度金融化风险。目标是：地价和房价涨幅与经济增长保持均衡，居民、企业债务水平控制在合理范围，地方政府逐步降低对土地财政土地金融的依赖。

  住房发展新模式的主要要素是：第一，多元主体供给，企业租购并举。除了国有土地之外，农村集体建设用地、宅基地、存量工商性质土地使用权都能够平等入市，大幅增加农民土地财产性收入。企业建房可租可售，可先租后售。个人富余住房是租赁住房的主要来源。

  第二，居民可买可租，可先租后买。获得住房产权是居民财产的重要途径，租赁是获得住房产权的阶梯。

  新的发展模式有几个不同于旧模式的特征：第一，行业主体从开发商到运营商。旧模式是资源要素驱动，对应的是房子，房地产开发企业是市场主体。新模式是服务驱动，对应的是人，租赁、装修、社区、养老等居住服务者成为时代的主力。新发展模式房地产业对经济增长的贡献转为消费驱动。

  第二，收入来源从资本到现金流。在存量运营阶段，房地产的发展模式从原来的资本扩张性增长转向现金流型增长，房企的收入模式从高周转卖房逐步转变为以存量运营现金流收入为主，地方政府的收入从土地一次性出让金变成城市土地经营税收收入为主。新的运行机制使金融资源聚集程度下降，行业周期性弱化，金融风险低。房价上涨和依靠地价盈利能力的模式将发生变化。

  第三，产品形态租购更为平衡多样。由于租赁住房的供给增多、租购获得的公共基本服务趋于均等化。租赁市场为新市民提供低成本的住房空间，让新市民获得储蓄和自我投资的能力。当前我国大城市租购的比例大概为3:7，市场交易规模之比大概为1:8，未来租购比例有望达到5:5，市场规模有望达到1:5。

  第四，职住更加平衡。在供应品类上，新房开发量仍然会维持在高位，存量住房必将成为住房供给的重要组成部分。通过存量住宅、商业甚至工业仓储厂房等资源的高效流通和租赁，满足不同人群的住房需求，缓解职住分离的困局。

  至此，我们可以归纳：新模式的本质是存量资产运营，基本要素是供给可售可租，居民可买可租，新模式的基本特征是：消费主导、运营驱动、租购平衡、职住平衡。

  四、新旧模式如何有序转换？

  新旧模式的切换不可能一蹴而就，过快降杠杆已经导致行业风险显现，新模式也不是对旧模式的完全否定，模式转换需要兼顾长期目标和短期问题。

  租购并举是新模式的关键，提出来已经有6年，但租赁发展仍然比较困难。部分开发企业转型做租赁，但规模尚小，商业模式依然遭到挑战。

  新旧模式转换的最大难点在于资产化的成本与较低的收益之间的冲突，反映出土地资产化与经济增长之间的背离。最鲜明的指标是我国大城市的租售比（租金与房价的比值）严重低于国际水平。在这样扭曲的形势下，任何增量建设都无法成立。这就好比当年房改初期让房企在较低的工资水平下建造出售商品房一样，陷入不可能的困境。

  这是对租购并举的一些认识误区，是用增量思维、片面思维思考租赁，忽视了租和购之间的连接。今天，我们要传承房改的精神，用好房改的智慧，探索新旧模式转换的路径。

  第一，向公租房家庭出售公租房。从房改经验看，房改是将公房卖给居民，让部分城市家庭成为拥有住房资产的有产阶层，提高了购买力，同时政府也不用再为公房提供财政支出。国外也有类似做法，上世纪70年代，为了缓解社会住房建设的财政压力，英国政府采取面向中低收入人群的住房私有化政策。1980年英国政府推出购买权（RighttoBuy）政策，面向租户低价出售社会住房。居住期限越长，折扣越多。该政策推出后，社会住房出售数量骤增。自1990年开始，德国国有公共租赁住房的管理部门私有化，大量公共租赁住房出售给个人。德国的公共租赁住房存量急剧萎缩。我国可采取类似的做法进行补贴售房，让一批公租房租户拥有产权，进入市场。出售公房的资金可以转化为货币化补贴。若有需求，政府也可以有资金撬动市场企业新建公共租赁住房。

  第二，允许居民有条件购来租。房改最核心的创新是允许居民“买来卖”，建立了从公房到新房的换房链条。今天我们租和购的需求依然巨大，中高收入家庭具有居住升级改善的需求，大城市新市民具有租赁需求，要允许有条件的家庭“买来租”。英国上世纪90年代为了刺激低迷的房地产市场，解决英国青年租房难的问题，推出了对购房出租的“BuytoLet”（BTL）的金融贷款产品，房东用自有房屋再抵押，但要求该贷款购买的房屋需要作为社会租房出租。房屋的租期最长2年，最短6个月，业主能有资格获得贷款利息扣除所得税优惠。英国推出BTL政策后，增加了租赁住房的供给，低迷的房地产市场交易量也呈现增加态势。日本1991年在加强土地税负同时也设置了可以减轻税收负担的优惠政策，土地持有者可以通过在所有土地上建造租赁用住宅以达到节税效果，大大促进了租赁住宅的供给量。我们可以有序取消限购，允许多套房家庭有条件购买住房并为其提供贷款支持，条件是购买后5-10年纳入保障性租赁住房管理，约定租金涨幅不能超过一定的幅度。这样，购房者能够在租赁期满后获得资产性受益，同时也能增加租赁住房供给。放开限购不会导致房价大涨，一是5-10年的锁定期并不会吸引大量短期投资需求，二是只要保障性租赁房源充足，市场化房价上涨就不会影响租赁人群。

  第三，鼓励将老旧小区改来租。当前将城市老旧小区改造用来提升原住户居住条件的方式难以产生足够的回报，因此企业参与改造的积极性不高，规模不大。要突破这一障碍，可以通过租赁置换，通过在外围区域的高品质服务型社区，将老城区中的部分群体引导出去，老旧小区改造后的住房向支付倾向更强的年轻群体出租。要将核心城市作为都市圈进行规划，在城市交界处开展有效投资。

  第四，允许农村土地建来租。日本1964年为缓解公营住房供应不足，政府放开农业用地转换成住宅用地的政策限制，地方政府为廉租房建设提供实物、金融和税收的支持，郊区农户在利益的驱动下积极建设和经营租赁住宅，民间廉租房大量出现。对我国大城市而言，在土地性质不转变的情况下，允许农民通过土地使用权入股租赁，既能增加住房供应，又能提高农民财产性收入。

  五、需要哪些制度安排？

  在需求侧，核心要解决愿意租、租得起的问题。

  一是面向租赁的公共资源均等化配置制度。对于流动人口而言最大的问题是其子女能否平等享受到公共教育资源。由于教育资源的稀缺性，一些城市在分配教育资源时往往向本地户籍家庭、有房家庭倾斜，形成了结果不平等。基本公共服务均等化的突破重点是在落户及子女教育方面逐步减少区别对待的程度。一是无论是否采用积分落户政策，减少租购差距，逐步减弱与购房挂钩的程度；二是优化教育资源的分配方式，加大对实际居住或缴纳社保时长等的衡量。

  二是货币化租赁补贴制度。1998年房改通知提出，房价收入比（即本地区一套建筑面积为60平方米的经济适用住房的平均价格与双职工家庭年平均工资之比）在4倍以上，且财政、单位原有住房建设资金可转化为住房补贴的地区，可以对无房和住房面积仍未达到规定标准的职工实行住房补贴。从国际经验看，发达国家在住房告别数量短缺之后都减少或取消了对建房的补贴，而是转向低收入群体的货币化补贴。在今天经济下行居民生活负担加重下，应面向城市常住中低收入群体发放租房券，租房群体可以用来支付房租。

  三是建立更具包容性的公积金制度。允许公积金为租赁住房建设提供低成本、低风险资金支持。利用住房公积金向房企发放低息贷款建设租赁住房，并约定未来的租金及涨幅，定向为缴存者提供优先的居住权利。建立一套可租可买的长期资金支持制度，个体工商户、灵活就业人员以自愿模式加入，只要缴纳公积金达到一定年限，即可享受低租金入住保障性住房的支持。将公积金打造成居民居住的终身账户，与社区服务、物业服务、养老等居住相互贯通，为新时代的居住生活提供更丰富的金融产品。

  在供给侧，要为个人和企业购买、出租、改造租赁提供支持。

  一是建立具有弹性的土地供应制度。建立人地挂钩的土地供应机制。

  根据人口流动的方向和规模以及房价上涨的压力动态匹配土地指标。进一步完善跨区域土地指标交易机制，在城市群、都市圈层面做好统筹规划协调。农村集体建设用地的供应制度，规范集体建设用地上市，鼓励社会资本以联营、入股、合作等方式参与开发。建立灵活的存量土地性质和用途转变审批制度，通过容积率调整、规划调整等政策提高自平衡手段，引导城市闲置低效存量用地灵活调整。建立租赁住房土地出让制度。

  二是建立服务存量运营的住房金融制度。稳步推进以租赁住房为底层资产的房地产投资信托基金（REITs），适时出台房地产投资信托基金发行指引。在资产装入环节，满足80%以上收入来源于租金的房地产投资信托基金，可免征土地增值税及出售差价得利的企业所得税；在持有环节，满足将90％以上合并后基金年度可供分配金额以现金形式分配给投资者的房地产投资信托基金，对用于分红（或派息）的部分，可免征企业所得税。支持住房租赁企业发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等公司信用类债券及资产支持证券（ABS），专门用于发展住房租赁业务。建议对申报的住房租赁资产证券化项目建立受理、审核和备案的绿色通道，建立住房租赁资产支持证券交易的二级市场。

  三是建立适应存量流通和租赁的税收制度。加快推进房地产税试点落地，用于出租达到一定年限的可以减免。允许企业通过转让增值税进项抵扣额度融资，企业将增值税进项抵扣额度，经税务局审批后，转换为可交易的增值税抵扣凭证。按照建安成本的一定比例，逐年向保障性租赁住房企业发放增值税抵免额度。根据建筑成本、装修成本、保障性租赁住房占比等因素综合核定基底和发放比例，逐年发放增值税税收抵扣额度。投资者通过购买保障性住房租赁企业股权获得逐年生效的抵扣额度，用于降低自身企业的增值税。